Le Bureau fédéral du Plan évalue les effets économiques et budgétaires d’une réduction de la TVA sur la construction de logements de 21 à 12 % (24/04/1998)

La construction de logements par les particuliers peut être influencée par les pouvoirs publics au moyen de mesures fiscales. Ainsi, une réduction partielle et temporaire de TVA a été introduite en 1996 et 1997: à condition que les maisons ou appartements soient d’une surface inférieure à 190 m² ou 100 m² respectivement, l’acheteur pouvait bénéficier d’un taux intermédiaire de 12 % (au lieu de 21 %) sur les premiers 2 millions de FB. Il avait été prévu qu’après 1997, le taux de TVA de 21 % soit de nouveau appliqué à l’ensemble du prix des logements. La mesure a toutefois été prolongée de six mois (jusqu’au 30 juin 1998).

Une mesure comme celle décrite ci-dessus, de type transitoire, a des effets d’anticipation spécifiques qu’il est difficile d’évaluer. Le Bureau fédéral du Plan a analysé les effets économiques et budgétaires d’une incitation fiscale générale et permanente. La mesure simulée consiste en une réduction définitive du taux de TVA de 21 % (le taux du scénario de base) à 12 % pour les logements privés, à l’exclusion des logements sociaux, qui s’applique au prix total du logement neuf et n’est pas limitée à une surface maximale. La modification de TVA examinée n’est donc pas identique à celle qui reste en vigueur jusqu’en juin 1998.

La simulation a été réalisée à l’aide du modèle macrosectoriel HERMES. Le tableau 1 présente, par rapport au scénario de base, les principaux effets macroéconomiques et sectoriels de la réduction du taux de TVA pour la construction de logements privés. Le tableau 2 en présente les répercussions budgétaires et indique également l’impact ex ante (c’est-à-dire avant effets induits) de la mesure sur les recettes de TVA. L’année t est la première année durant laquelle la mesure est mise en oeuvre.

Les ménages réagissent avec un certain retard à la mesure (à partir de t+1). Au bout de 5 ans, les investissements en logements des ménages dépassent de plus de 9% leur niveau de la simulation de base. Il s’ensuit logiquement une hausse de l’emploi et partant du pouvoir d’achat des ménages, ce qui se traduit par un léger accroissement de la consommation privée. Par ailleurs, l’accélération de l’activité qui résulte de l’augmentation des dépenses des ménages entraîne une hausse des investissements des entreprises.

L’emploi total s’accroît de 2000 unités en t+1. A moyen terme, c’est 8000 emplois supplémentaires qui sont créés par rapport à la projection de base, dont 5300 dans le secteur de la construction. Les autres gains en emploi concernent principalement le secteur des services et le secteur des biens d’investissement.

En matière de finances publiques, la mesure entraîne évidemment une baisse des recettes d’impôts indirects. Ex ante, la baisse de recettes pour les pouvoirs publics est de 21 à 24 milliards de FB par an. Ex post (c’est-à-dire après effets induits), la perte de recettes fiscales indirectes s’élève à moins de 20 milliards de FB en t+1 et diminue progressivement en raison de l’accroissement de la base taxable. Au total, les recettes courantes ne sont abaissées que d’un peu plus de 4 milliards en t+5, bien que la baisse des impôts indirects reste importante. En effet, d’une part, les impôts directs des ménages et les cotisations sociales augmentent suite à l’accroissement des revenus salariaux dû aux créations d’emplois. D’autre part, l’amélioration de l’activité économique conduit à une hausse de l’impôt des sociétés. Du côté des dépenses, on note une réduction des prestations sociales grâce à la baisse du chômage. Toutefois, on observe une hausse des charges d’intérêts suite à l’accumulation de déficits publics additionnels.

Au départ, le besoin de financement des administrations publiques s’accroît de plus de 20 milliards de FB par rapport à la projection de base. Bien que le déficit additionnel diminue à mesure que les effets économiques induits favorables se développent, le déficit public dépasse encore de plus de 7 milliards de FB celui de la simulation de base en t+5. La mesure simulée n’est donc pas une opération budgétairement neutre pour les finances publiques, même s’il y a des effets de retour importants. Le déficit public supplémentaire ne s’élèverait finalement à moyen terme qu’à moins du tiers du montant ex ante (24 milliards).

Quelques développements possibles ne sont pas pris en considération dans cet exercice. D’une part, un glissement éventuel de travail au noir vers l’économie légale en conséquence de la moindre incitation à la fraude à la TVA n’a pas été envisagé. Il n’est en effet pas évident de déterminer a priori dans quelle mesure une telle modification de comportement se produirait, engendrant ainsi des recettes fiscales additionnelles. D’autre part, la modélisation des comportements estimés dans le modèle HERMES implique une répercussion complète de la réduction de TVA dans le prix de l’investissement pour les ménages. Si cette répercussion devait être moindre, au profit d’un accroissement de la marge bénéficiaire des entreprises du secteur de la construction, l’effet de la mesure fiscale sur l’activité économique serait moins important