De transitie naar een duurzame ontwikkeling versnellen: het Federaal Planbureau overhandigt het vierde Federaal rapport aan de regering (18/02/2008)

In de loop van de voorbije jaren werden reeds enkele stappen gezet om de koers van onze samenleving te wijzigen in de richting van een duurzame ontwikkeling, maar ingrijpender veranderingen zijn noodzakelijk. Het Rapport formuleert een aantal aanbevelingen voor de federale overheid om haar beleid aan te passen. In de komende tien tot vijftien jaar moet de transitie naar een duurzame ontwikkeling versnellen en het beleid moet daartoe bijdragen.

De Federale rapporten inzake duurzame ontwikkeling hebben als doel om vanuit België bij te dragen tot een duurzame ontwikkeling wereldwijd. Ze hebben als wettelijke opdracht om de huidige situatie, het gevoerde beleid en de verwachte toekomstige ontwikkeling op een transdisciplinaire manier te beschrijven, analyseren en evalueren. Het vierde Rapport biedt, samen met het derde Rapport (Ontwikkeling begrijpen en sturen, 2005), een basis voor het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2009-2012 dat de federale regering in 2008 moet aannemen.

Het vierde Federaal rapport legt de nadruk op toekomstverkenning. Het Rapport onderzoekt het heden en de toekomst door het voorstellen van:

• 21 doelstellingen van duurzame ontwikkeling (DDO’s) op sociaal, milieu- en economisch vlak die tegen 2050 bereikt moeten worden om een transitie naar een duurzame samenleving mogelijk te maken;
• een analyse van de onhoudbare trends in onze huidige levenswijze en van de reeds bereikte vooruitgang in de realisatie van die DDO’s op het vlak van onze productie- en consumptiepatronen, en ons energie- en voedselsysteem;
• een evaluatie van het tot nu toe gevoerde federale beleid inzake duurzame ontwikkeling die de diepgaande evaluaties van de drie vorige Federale rapporten (1999, 2003 en 2005) vervolledigt.

Uit die analyse en evaluaties blijkt dat er vooruitgang geboekt is in de loop van de voorbije twintig jaar en dat de transitie begonnen is. Maar het huidige tempo is te traag om de DDO’s tegen 2050 te realiseren. Daarom werden er twee scenario’s van duurzame ontwikkeling uitgewerkt met de hulp van een panel van experts.

Die twee scenario’s, Piramide en Mozaïek, hebben betrekking op onze consumptie- en productiepatronen in het algemeen en het energie- en voedselsysteem in het bijzonder. De scenario’s volgen een verschillend pad, maar beide bereiken de DDO’s. Piramide legt de nadruk op een versterkte internationale samenwerking en een grootschalige technische vooruitgang, Mozaïek beklemtoont de nationale ambities en veeleisender individuele gedragsveranderingen. Het Rapport beschrijft ook het te voeren beleid in beide scenario’s om de DDO’s te bereiken.

21 doelstellingen van duurzame ontwikkeling

De 21 DDO’s om tegen 2050 te realiseren werden afgeleid uit de internationale overeenkomsten waartoe België zich geëngageerd heeft. Ze zijn gericht op de bescherming en het herstel van de drie kapitalen aan de basis van ontwikkeling: het menselijk, milieu- en economisch kapitaal. Het Rapport stelt een eerste formulering van zulke doelstellingen voor.

Menselijk kapitaal

• Alle landen zullen een human development index van minstens 0,8 hebben.
• De gemiddelde levensverwachting in de wereld zal stijgen tot 76 jaar.
• …

Milieukapitaal

• Elk land zal zich binnen de draagkracht van de ecosystemen ontwikkelen; België zal zijn ecologische voetafdruk verminderen.
• De temperatuur zal maximaal 2 graden Celsius hoger zijn dan in de pre-industriële periode.
• …

Economisch kapitaal

• De overheidsschuld zal in alle landen van de wereld door de jaarlijkse begrotingen te dragen zijn.
• Alle investeringen in financiële activa zullen gebeuren volgens de principes van het maatschappelijk verantwoord ondernemen.
• …

Het vierde Federaal rapport bepaalt vanuit de DDO’s een wereld in duurzame ontwikkeling in 2050 en doet daarbij de aanbeveling om die langetermijndoelstellingen regelmatig aan te passen. Vanuit dat eindbeeld werd ook teruggekeken naar het ontwikkelingspad dat moet gevolgd worden om de DDO’s te bereiken vanaf de huidige situatie. Zo’n backcastingbenadering maakt het mogelijk ingrijpende veranderingen in de samenleving voor te stellen door toekomstscenario’s uit te werken. Die scenario’s werden opgebouwd op basis van de resultaten van een participatieve oefening, waaraan een panel van zestien experts van buiten het Federaal Planbureau deelnam.

Onhoudbare trends in onze huidige levenswijze

Dat ingrijpende veranderingen nodig zijn, bewijst de analyse van de huidige toestand inzake duurzame ontwikkeling. De huidige trends zijn immers niet allemaal duurzaam en een voortzetting ervan zou dus niet leiden tot een samenleving in duurzame ontwikkeling.

• Het individualiseringsproces vergroot de keuzevrijheid en biedt de bevolking ontplooiingskansen. Het leidt ook tot een dalende gezinsgrootte en het kan een tweedeling van de samenleving – in het maatschappelijk middenveld en op de arbeidsmarkt – in de hand werken. Dat vergroot het risico dat maar een beperkt deel van de bevolking toegang zou krijgen tot duurzame consumptie- en productiepatronen.
• De tertiarisering, de ontwikkeling van de kenniseconomie en de globalisering hebben de afgelopen decennia bijgedragen tot een toegenomen productiviteit en levensstandaard. De flexibilisering en de toename van het aantal atypische arbeidscontracten vergroten de druk op de gezondheid en de levensstandaard, zeker voor personen met een lager scholingsniveau of van vreemde origine (vooral van de allochtone vrouwen).
• Energie wordt steeds efficiënter aangewend, maar de trendmatige evolutie van het energiesysteem hypothekeert de ontwikkeling van landen waar een belangrijk deel van de bevolking geen toegang heeft tot de basisvoorzieningen voor energie en waar de ontwikkeling vaak bedreigd wordt door de gevolgen van de klimaatverandering: milieurampen en migratiestromen.
• Ondanks de gestegen voedselproductie lijden nog 800 miljoen mensen aan ondervoeding. In de industrielanden wordt de gezondheid bedreigd door de overvoeding en de slechte voedingsgewoonten, vooral die van de armsten en laagst opgeleiden. De stijgende vleesconsumptie gaat ook samen met een toename van de ontbossing en een onomkeerbaar verlies van biologische diversiteit.

Het tot nu toe gevoerde beleid inzake duurzame ontwikkeling

Het vierde Federaal rapport onderzoekt ook het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling dat de voorbije acht jaar gevoerd werd, onder meer met behulp van de Federale plannen inzake duurzame ontwikkeling. Er werd een volledige analyse gemaakt van de implementatie van het eerste Plan (2000-2004) en een tussentijdse analyse van de implementatie van het tweede Plan (2004-2008). Voor het eerst wordt de analyse van de Federale plannen inzake duurzame ontwikkeling aangevuld met een inventarisatie van 24 thematische plannen van de federale overheid.

Een belangrijke conclusie is dat een overgrote meerderheid van de maatregelen van het eerste Plan (2000-2004) reeds in implementatie is. Een aantal maatregelen werd na afloop van het Plan in 2004 nog verder opgevolgd om toe te zien op de implementatie. Ondanks de nauwgezette opvolging blijft 22 % van die maatregelen zonder gevolg of is er geen informatie over te vinden in de jaarlijkse rapporten van de leden van de Interdepartementale Commissie voor Duurzame Ontwikkeling.

De tussentijdse evaluatie van het tweede Plan (2004-2008) na twee jaar geeft aan dat 57 % van de maatregelen geïmplementeerd wordt. Toch moet de aandacht verscherpt worden voor de verdere opvolging van dat plan aangezien 8 % van de maatregelen zonder gevolg blijft en er over 31 % van de maatregelen geen informatie beschikbaar is.

Het vierde Federaal rapport maakt ook een inventaris van de thematische plannen van het federale beleidsniveau. Die toont een grote diversiteit aan beleidsinitiatieven. Het Rapport stelt ook vast dat ze nog overlappingen en onvoldoende samenhang vertonen en dat ze niet altijd in een beleidscyclus vervat zijn. Slechts 9 % van de doelstellingen is kwantitatief en eveneens 9 % heeft een einddatum. In die lacunes schuilen belangrijke kansen om het langetermijnbeleid van de federale overheid te verbeteren.

Scenario’s van duurzame ontwikkeling: Piramide en Mozaïek

Uit het voorgaande blijkt dat de transitie naar een duurzame ontwikkeling nodig is en dat ze kan versneld worden. In het vierde Federaal rapport worden daarom twee scenario’s van duurzame ontwikkeling voorgesteld die de DDO’s in 2050 realiseren, Piramide en Mozaïek. De scenario’s contrasteren op meerdere domeinen.

Op het vlak van internationale samenwerking staat Piramide voor een eerder top-down getinte duurzame ontwikkeling, op gang gebracht door een versterkt multilateraal systeem. De ontwikkeling wordt vooral gekenmerkt door een vooruitgang in de technische kennis, waaronder degene die ook buiten de landsgrenzen toepasbaar is. Mozaïek stelt eerder een bottom-up-realisatie van de DDO’s voorop, ondersteund door de vooruitgang van nationale instrumenten. De ontwikkeling is vooral georiënteerd op de verantwoordelijkheid en het beheer van nationale instrumenten met betrekking tot de sociale organisatie, waaronder ook de mogelijkheden van gedragsveranderingen in de samenleving.

Het Rapport schetst enkele belangrijke ontwikkelingen in het energie- en voedselsysteem volgens beide scenario’s.

Energie

• In beide scenario’s worden de ambitieuze doelstellingen gerealiseerd door een combinatie van grote technische vooruitgang en gedragsveranderingen. Zo worden alle nieuwbouwwoningen volgens de K-20 isolatienorm gebouwd en leveren hernieuwbare energiebronnen op termijn 35 % van de primaire energie.
• In Piramide wordt een stijging van het personenverkeer opgevangen door een zeer sterke verbetering van de eco-efficiëntie van het wagenpark. De elektriciteitsproductie
  verloopt gecentraliseerd en heeft een hogere import van waterstof en elektriciteit nodig.
• Mozaïek wordt gekenmerkt door een gedecentraliseerde elektriciteitsproductie met meer gebruik van warmtekrachtkoppeling en een groei van het aandeel van het openbaar vervoer.

Voeding

• In beide scenario’s heeft iedereen in 2050 toegang tot voldoende gezonde voeding, onder andere door een ander voedingspatroon in de industrielanden (minder vlees en meer groenten, fruit en granen) en andere landbouwtechnieken.
• In Piramide wordt de landbouw vooral op mondiaal niveau georganiseerd met de gecentraliseerde ontwikkeling van zeer milieuvriendelijke technologieën. Dankzij de technologie verbetert de voedingswaarde van de producten.
• In Mozaïek ontwikkelt de landbouw zich vooral volgens de principes van de biologische landbouw, waarvan de opbrengsten door de ontwikkeling van specifieke kennis verbeteren. De consumenten kiezen eerder voor verse, niet bereide en lokale producten.

Die scenario’s steunen op een duurzame-ontwikkelingsbeleid. Om de transitie naar een duurzame ontwikkeling te versnellen, veronderstelt het Rapport dat een eerste fase loopt van 2008 tot 2010, waarin er geen onderscheid tussen de twee scenario’s gemaakt wordt. Maar vanaf 2011 wordt een verschillend beleid voorgesteld.

• Inzake het internationale beleid investeert België in Piramide meer in multilaterale onderhandelingen, terwijl in Mozaïek meer bilateraal gewerkt wordt omdat daar de internationale dynamiek inzake duurzame ontwikkeling minder sterk is.
• Inzake onderzoek en ontwikkeling ligt in Piramide de klemtoon op programma’s ter ondersteuning van de technische vooruitgang, terwijl in Mozaïek vooral projecten gericht op individuele gedragsverandering aangemoedigd worden.
• Maatschappelijk verantwoord produceren en consumeren worden aangemoedigd op basis van internationale campagnes en instrumenten. In Mozaïek is de benadering meer aan de plaatselijke context aangepast dan in Piramide.

Aanbevelingen voor het beleid inzake duurzame ontwikkeling

De waargenomen trends, de evaluatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling en de oefening inzake toekomstverkenning die in het Rapport gerealiseerd werden over vier thema’s (productie en samenleving, consumptie en samenleving, energie en voeding) leiden tot een reeks aanbevelingen voor beleidsmakers in het algemeen en de federale overheid in het bijzonder.

• Het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling versterken op basis van artikel 7bis van de Grondwet.
  - Beleid uitwerken om via tussenstappen de DDO’s op lange termijn te realiseren.
  - De evaluatie ex-ante (de duurzame-ontwikkelingseffectbeoordeling, DOEB) en ex-post (de monitoring en het aandeel gerealiseerde maatregelen) van dat beleid verbeteren.
  - De thematische plannen verbinden met gemeenschappelijke DDO’s en ze coherenter maken.
  - Een toekomstverkenning integreren in de voorbereiding van de nationale strategie inzake duurzame ontwikkeling.
• De inspanningen van België op het internationale vlak inzake duurzame ontwikkeling versterken door ze te verbinden met:
  - het binnenlandse beleid inzake duurzame ontwikkeling;
  - de inspanningen voor ontwikkelingssamenwerking.
• In het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling een gemeenschappelijk referentiekader opnemen voor de verschillende verbintenissen van de federale overheid i.v.m. consumptie- en productiepatronen:
  - het Plan producten, het Plan duurzame overheidsopdrachten… die in voorbereiding zijn;
  - het bestaande Plan maatschappelijk verantwoord ondernemen;
  - internationale verbintenissen.
• Maatschappelijk verantwoord produceren en consumeren aanmoedigen:
  - maatschappelijk verantwoord produceren: de ondernemingen helpen om een duurzaamheidsverslag te publiceren (Plan maatschappelijk verantwoord ondernemen) dat de aandacht vestigt op hun verantwoordelijkheden;
  - maatschappelijk verantwoord consumeren: het beleid inzake consumentenzaken vervolledigen met de doelstelling de verantwoordelijkheidszin van de consumenten te bevorderen.

Die aanbevelingen houden er rekening mee dat duurzame ontwikkeling een transversaal project is dat betrekking heeft op alle domeinen van het maatschappelijk leven, alle bevoegdheden en alle stakeholders.