L’impact des politiques d'allègement de cotisations sociales patronales : une modélisation nouvelle (Working Paper 08-01) (21/01/2002)

Evaluer les effets des politiques d’allègement de cotisations sociales

Au début des années '90, le gouvernement belge a intensifié et diversifié sa politique de réduction des coûts salariaux. C’est dans ce contexte qu’ont vu le jour le « Maribel social », qui attribue des subsides pour la création de nouveaux emplois dans le secteur non-marchand, ainsi que l’ « emploi service », les « plan plus 1 - plus 2 - plus 3 » et le « plan avantage à l’embauche », tous les trois destinés à encourager la création d’emploi pour des chômeurs de longue durée ou pour du personnel peu qualifié. La caractéristique commune de ces initiatives est qu'il s'agit de mesures ciblées sur des groupes à risque et/ou sur des secteurs d'activité, et qu’elles sont conditionnées à la création d'emploi.

Parallèlement, le gouvernement lançait la « Mesure bas-salaires » et renforçait le dispositif préexistant « Maribel », par lequel des réductions forfaitaires de cotisations étaient initialement accordées sur base des seuls emplois ouvriers de l’industrie manufacturière. En 1999, ces deux derniers mécanismes de réduction des coûts salariaux ont été fusionnés dans la « Mesure Structurelle ». Depuis lors, ces réductions des coûts salariaux s’appliquent progressivement à d’autres catégories de travailleurs, comme les employés ou les travailleurs bénéficiant de rémunérations élevées. La « Mesure Structurelle » est donc une mesure générale et inconditionnelle de réduction des cotisations sociales patronales.

Les impacts respectifs en termes macroéconomiques de ces différentes mesures doivent pouvoir être évalués en tenant compte de leur spécificité; c’est la raison pour laquelle le modèle HERMES a été enrichi par l’introduction d’une segmentation de l’emploi en trois catégories: les emplois à « bas salaires normaux », les emplois à "hauts salaires normaux" et les emplois « spéciaux » (« Maribel social », les « emplois service », les « plan plus 1 - plus 2 - plus 3 » et le « plan avantage à l’embauche »).

Les effets de substitution entre ces catégories d’emploi peuvent ainsi être mesurés. Les prévisions macroéconomiques à moyen terme et les évaluations de certaines politiques effectuées par le Bureau fédéral du Plan sont ainsi affinées.

Mesures générales ou ciblées : des impacts macroéconomiques et budgétaires différents

Les impacts macroéconomiques et budgétaires ont été étudiés dans deux scénarios :

• un scénario dans lequel les réductions des cotisations testées n’affectent pas les salaires bruts, et bénéficient donc aux entreprises. Ce scénario suppose que la norme salariale, fixée en application de la loi de 1996 sur la sauvegarde préventive de la compétitivité des entreprises, est respectée dans son esprit : elle se traduit dans les conventions collectives par des accords salariaux identiques quelles que soient les réductions de cotisations.
• un scénario dans lequel aucune contrainte légale n’entrave la liberté de négociation salariale.

Dans le contexte de la norme salariale, les principales conclusions sont les suivantes :

• une mesure de réduction de cotisations patronales ciblée sur les bas salaires est la plus efficace en termes de création d’emplois, de croissance économique (soutenue principalement par la demande extérieure) et de rentabilité des entreprises; elle est cependant la plus coûteuse pour les finances publiques;
• des mesures générales agissent davantage sur la demande intérieure (en particulier sur la consommation et le revenu disponible des ménages); leur coût pour les finances publiques est moins élevé que celui engendré par la mesure ciblée sur les bas salaires ;
• des mesures promouvant les emplois spéciaux sont les moins coûteuses pour les finances publiques ; si l’on considère le coût public par emploi créé, elles sont d’une efficacité comparable à celle de la mesure ciblée sur les bas salaires, et nettement supérieure à celle d’une mesure générale.

Dans un environnement de liberté salariale, toutes les mesures considérées sont nettement moins dommageables pour les finances publiques, mais aussi moins stimulantes pour la croissance économique et pour l’emploi que dans l’univers de la norme salariale. Le classement en terme d’efficacité des différentes mesures est pratiquement le même que dans le contexte de la norme salariale, quel que soit le critère d’évaluation utilisé, à l’exception toutefois du coût pour les finances publiques d’une « mesure bas-salaire » : ce coût devient comparable à celui des autres mesures.

En conclusion de ces travaux, il apparaît que le choix entre diverses mesures d’allègement de cotisations sociales patronales dépend des objectifs définis et privilégiés par le politique. En publiant ce travail, le Bureau fédéral du Plan espère, conformément à sa mission, éclairer et objectiver le mieux possible les débats des décideurs sur certains choix de politique économique, qui sont des choix de société.