Vieillissement démographique et finances publiques: le BfP rappelle l’importance des facteurs extra-démographiques. (19/05/2000)

Le rapport sur les “Migrations de Remplacement” préparé par la division Population des Nations-Unies suggère aux pays européens de recourir à l’immigration pour stabiliser la proportion future de personnes âgées dans la population; à défaut, l’accroissement du nombre de personnes âgées dû à l’allongement de l’espérance de vie, l’entrée dans le troisième âge de la génération du baby-boom et la baisse du nombre de jeunes impliqueraient un alourdissement du rapport des pensionnés aux actifs susceptible de compromettre la viabilité financière future des régimes légaux de pensions.

Même si les répercussions des évolutions démographiques sur les équilibres financiers des régimes légaux de pensions sont évidemment sensibles, d’autres facteurs jouent également un rôle important. C’est en prenant ces autres facteurs en compte que le Bureau fédéral du Plan analyse périodiquement les conséquences budgétaires du vieillissement démographique; les conclusions de ces études sont plus nuancées que celles avancées par les Nations-Unies.

Les projections du Bureau fédéral du Plan relatives à la soutenabilité financière de long terme des finances publiques sont également basées sur des projections démographiques dont les hypothèses quant à l’évolution de la natalité, de l’espérance de vie et des migrations sont préparées par des groupes d’experts nationaux spécialisés dans ces différents domaines. Dans le scénario de référence utilisé dans les dernières projections démographiques publiées, l’immigration nette resterait proche de 10 000 entrées par an à court - moyen terme et déclinerait ensuite lentement. Une telle hypothèse se différencie des taux d’immigration extrêmement bas (et même nuls à partir de 2020), peu réalistes de la projection de référence de l’étude des Nations-Unies. Par ailleurs, - et cette différence méthodologique est sans doute encore plus importante - les projections du Bureau fédéral du Plan prennent également les facteurs suivants en compte: les variables socio-économiques et macroéconomiques, la politique sociale, la politique budgétaire, ainsi que les paramètres réglementaires des différentes branches de la sécurité sociale.

Cinq facteurs extra-démographiques importants interviennent dans la soutenabilité à long terme des finances publiques belges. Les quatre premiers concernent le “coût budgétaire du vieillissement” - à savoir l’accroissement des dépenses sociales liées à l’âge durant une période déterminée, exprimé en pourcentage du Produit Intérieur Brut (PIB); le cinquième a trait à l’évolution du déficit public global et de la dette publique totale.

Premièrement, l’ensemble des dépenses sociales sont prises en compte - en lieu et place des seules dépenses de pension. En effet, les évolutions démographiques se répercutent pratiquement sur toutes les branches de la sécurité sociale, parfois de façon opposée: si le vieillissement accroît les dépenses de pension et de soins de santé, il devrait par contre entraîner une réduction des dépenses d’autres branches de la sécurité sociale. De plus, la “gestion globale de la sécurité sociale” rend tout à fait théorique la distinction entre les recettes de chacune des branches.

Le second facteur tient à l’impact des paramètres de calcul des pensions sur le taux de croissance de la pension moyenne: celle-ci devrait croître plus lentement que le revenu moyen de la population au travail, autrement dit des cotisants. On peut notamment relever, dans le régime général des pensions des salariés, l’impact futur croissant des plafonds salariaux qui interviennent dans le calcul du salaire de référence, l’adaptation très partielle des pensions à l’évolution générale du bien-être et la diminution progressive des pensions attribuées au “taux ménage” (75% du salaire de référence) au profit des pensions attribuées au “taux isolé” (60% du salaire de référence), dans la foulée de l’accroissement des taux féminins d’activité.

Troisièmement, la tendance historique à l’augmentation des taux féminins d’activité, renforcée depuis 1997 par le relèvement de l’âge de la pension des femmes retraitées du secteur privé, et l’encouragement à la reprise de l’activité des travailleurs de plus de 50 ans limite la répercussion de la baisse future de la population d’âge actif sur la population active.

Quatrièmement, la diminution de la population active devrait permettre un certain recul du taux de chômage.

Ces quatre éléments devraient permettre de compenser partiellement l’impact sur les dépenses sociales de l’accroissement du coefficient démographique de dépendance des âgés: alors que le rapport entre la population de 60 ans et plus et la population âgée de 20 à 59 ans passerait de 40% en 2000 à 62% en 2030, l’accroissement des dépenses de sécurité sociale (fonction publique inclue) serait compris entre 2,6% et 3,1% du PIB selon le scénario de croissance économique retenue (2,25% ou 1,75%).

Cet accroissement de dépenses publiques demeure néanmoins important. Cependant, le processus de diminution du ratio de dette publique (rapport entre la dette et le PIB) actuellement engagé permet une baisse progressive du poids des paiements d’intérêt. Le respect du Pacte européen de stabilité et de croissance (équilibre budgétaire respecté en moyenne) permettrait, dans des hypothèses prudentes de taux d’intérêt, une réduction des charges d’intérêts de l’ordre de 4,3% à 4,8% du PIB durant la période 2000-2030 selon le scénario de croissance économique retenu. Le financement du coût budgétaire du vieillissement par la réduction des charges d’intérêt serait donc une option praticable, dans laquelle des marges supplémentaires seraient même disponibles.

Néanmoins, ces marges supplémentaires seront inégalement réparties dans le temps: elles devraient être très significatives durant la première décennie du XXIe siècle mais très limitée durant les deux décennies suivantes, au plus fort du vieillissement. L’utilisation des marges supposera donc un arbitrage délicat entre trois priorités:

•  investir dans le capital physique et le capital humain afin de soutenir les gains de productivité et d’accroître le taux d’emploi, de manière à générer une croissance économique de long terme suffisante.
• accélérer la réduction du taux d’endettement avant le “papy-boom” (éventuellement par la mise en place d’une “réserve démographique”), ce qui revient à renoncer à utiliser la totalité des marges, donc à réaliser un excédent budgétaire.
• rencontrer les besoins sociaux, réduire la pression fiscale et répondre aux autres demandes de la société.