Les pensions du premier pilier en Belgique à la veille du vieillissement démographique : une analyse du système actuel et de son adéquation (29/04/2010)

Ce tour d’horizon du système de pensions légales dévoile un paysage contrasté. Cette diversité se décline notamment au niveau de la couverture des différents régimes. Au 1er janvier 2008, plus de la moitié des bénéficiaires ont une pension qui relève du seul régime des travailleurs salariés, un quart des bénéficiaires cumulent une pension dans le régime salarié avec une pension dans le régime indépendant ou une pension du secteur public, un peu moins de 15% des pensionnés ont une pension ressortant seulement au secteur public, et un peu plus de 5% ont une pension à charge uniquement du régime indépendant.

Cette variété apparaît aussi au travers du montant des pensions. La pension légale moyenne, de 1100 euros par mois au 1er janvier 2008, recouvre des réalités fort différentes. Ainsi notamment, la pension moyenne varie fortement d’un régime à l’autre. La pension de retraite est en moyenne, pour les pensionnés relevant exclusivement du régime salarié, de 1 100 euros pour les hommes et de plus de 600 euros pour les femmes. Pour les pensionnés ayant eu une carrière de fonctionnaire statutaire, ces montants sont respectivement de 2400 et 2000 euros. Les pensions de retraite à charge exclusivement du régime des travailleurs indépendants sont en moyenne de 800 euros pour les hommes et 300 euros pour les femmes. Ces différences trouvent leur source principalement dans les règles de calcul de la pension. Le revenu de référence est différent dans chacun des régimes: alors que la pension du secteur public est fondée sur le traitement moyen des 5 dernières années de carrière, dans les régimes salarié et indépendant, ce sont les salaires ou les revenus moyens plafonnés de l’ensemble de la carrière qui entrent en ligne de compte. En outre, dans ces deux derniers régimes, la valorisation du revenu de référence se fait de manière différente selon l’état civil, la nature et le niveau des revenus du conjoint (75% pour une pension au taux ménage, 60% pour une pension au taux isolé), ce qui n’est pas le cas dans la fonction publique où le traitement de référence est valorisé dans la majorité des cas à 75%, en cas de carrière complète. Par ailleurs, dans le régime indépendant, ce montant est réduit par un coefficient d’harmonisation des cotisations qui a pour objectif de tenir compte d’un taux de cotisation sociale différent dans le régime salarié et dans le régime indépendant. Aussi, le principe de la péréquation garantit une liaison presque intégrale des pensions du secteur public au bien-être, ce qui n’est pas le cas des pensions dans les deux autres régimes. Ces différences doivent s’apprécier au regard des spécificités des 3 régimes. Les pensions plus élevées du secteur public sont considérées comme un salaire différé, alors que le mode de calcul moins favorable des pensions des travailleurs indépendants est à mettre en parallèle avec le niveau des cotisations du régime. Dans le régime des travailleurs salariés (et progressivement aussi dans le régime indépendant), se développe un second pilier de pension, ce qui n’est pas le cas dans la fonction publique.

Des différences sensibles apparaissent également entre hommes et femmes. Les femmes ont des pensions en moyenne moins élevées que les hommes. Elles ont en général des carrières plus courtes et moins bien rémunérées. En outre, elles sont peu nombreuses à bénéficier d’une pension au taux ménage. De nature assurantiel, notre système de pensions fait largement dépendre le montant de l’allocation du pensionné de son passé contributif, même si certains mécanismes pondèrent ce caractère assurantiel, comme le droit minimum par année de carrière ou la pension minimum qui relèvent la pension des personnes ayant eu de faibles niveaux de salaire (pour peu qu’elles justifient d’une durée minimale de carrière), ou comme l’assimilation de certaines périodes à des périodes d’activité.
Cette hétérogénéité apparaît aussi si l’on ventile les montants des pensions selon l’âge des bénéficiaires. Un profil décroissant selon l’âge caractérise les pensions du régime salarié. Les plus jeunes générations de pensionnés bénéficient d’allocations plus élevées: elles sont calculées sur base de salaires plus récents et, en moyenne, supérieurs, et les pensions en cours ne sont adaptées que partiellement à l’évolution des salaires (du bien-être). Cette érosion est davantage marquée chez les femmes suite à l’allongement de leurs carrières au fil des générations. Dans le régime indépendant, le profil de la pension moyenne par âge est différent selon le sexe. Nombreux sont les hommes à bénéficier de la pension minimum d’un montant forfaitaire, et donc faibles sont les variations de la pension moyenne par âge. Par contre, beaucoup de travailleuses indépendantes ne justifient pas d’une carrière suffisante pour pouvoir bénéficier de la pension minimum. En outre, les pensions féminines sont davantage affectées par la substitution progressive des revenus professionnels réels (pour les années de carrière postérieures à 1983) aux revenus forfaitaires (pour les années de carrière antérieures à 1984) dans le calcul de la pension, ce qui joue en défaveur des générations les plus jeunes de pensionnées. Dans la fonction publique, la pension moyenne évolue peu selon l’âge, conséquence de la péréquation. Toutefois, les pensions les plus anciennes, d’agents qui étaient à l’époque obligés de travailler jusqu’à 65 ans, et les pensions les plus récentes, qui bénéficient du complément en cas de départ après 60 ans, se situent quelque peu au-dessus de la moyenne.

D’un point de vue historique, on constate que, depuis 1985, les pensions pour carrière complète dans le régime salarié comme les minima dans les régimes salarié et indépendant ont augmenté plus rapidement que les prix. En comparaison avec l’évolution générale du bien-être, ou la croissance du salaire moyen, deux périodes apparaissent distinctement. Entre 1985 et 2000, les minima de pension dans le régime salarié ont connu une évolution moins rapide que le bien-être, alors que dans le régime indépendant, ils n’ont que légèrement reculé en termes de bien-être. Après 2000, les minima ont sensiblement progressé en termes de bien-être, surtout dans le régime indépendant. Le fossé historique entre les minima des deux régimes n’est toutefois pas encore entièrement comblé.

Depuis le début des années 2000, on a assisté à un changement de cap en matière de politique sociale qui a abouti à l’instauration d’un mécanisme structurel de revalorisation réelle des prestations sociales au travers du Pacte de solidarité entre les générations. Dans une perspective de lutte contre la pauvreté, les pensions les plus basses (les minima et les pensions les plus anciennes) ont fait l’objet d’une attention particulière. Dans ce contexte, et surtout depuis 2005, les minima ont crû plus rapidement que les salaires. En 2009, la pension minimum, après une carrière complète, dans le régime indépendant est légèrement supérieure au seuil légal (la GRAPA, l’allocation d’assistance sociale, d’un montant mensuel de 890 euros) mais n’atteint pas le niveau du seuil relatif de pauvreté (soit 970 euros par mois). La pension minimum dans le régime salarié se situe au-dessus du seuil légal et légèrement au-dessus du seuil relatif.