De Belgische eerstepijlerpensioenen aan de vooravond van de vergrijzing: doorlichting van bedragen, gerechtigden en adequaatheid (29/04/2010)

Het wettelijk pensioenlandschap is zeer heterogeen. Die heterogeniteit vindt onder meer haar oorsprong in de verschillende bestaande regelingen: op 1 januari 2008 heeft meer dan de helft van de gepensioneerden een pensioen dat volledig uit de werknemersregeling komt, 1 op 4 van de gerechtigden cumuleert een pensioen uit de werknemersregeling met een pensioen uit de zelfstandigenregeling of een pensioen uit de openbare sector, bijna 14% heeft enkel een pensioen uit de openbare sector en voor bijna 6% van de gepensioneerden komt het pensioen volledig uit de zelfstandigenregeling.

Die diversiteit vertaalt zich ook in het pensioenbedrag. Het gemiddeld wettelijk pensioen, dat op 1 januari 2008 1100 euro per maand bedraagt, is gebaseerd op zeer uitlopende pensioenbedragen, te wijten aan verschillende factoren. Zo zijn er grote verschillen naar pensioenregeling, voor mannen en vrouwen: het gemiddelde rustpensioen voor gepensioneerden die enkel een loopbaan in de werknemersregeling gehad hebben, bedraagt ongeveer 1100 euro voor mannen en ruim 600 euro voor vrouwen. Na enkel een loopbaan als statutair ambtenaar bedraagt het gemiddelde rustpensioen bijna 2400 euro voor mannen en ruim 2000 euro voor vrouwen en na enkel een loopbaan als zelfstandige situeren die bedragen zich respectievelijk rond 800 en 300 euro. Die verschillen tussen de regelingen zijn onder meer te wijten aan verschillen in de pensioenberekening. Zo hanteert elke regeling een ander concept van het referentie-inkomen: bij de overheidspensioenen is dat de wedde van de laatste 5 jaar tegenover geplafonneerde lonen of inkomsten over de volledige loopbaan bij de werknemers-en zelfstandigenregeling. In deze laatste regelingen wordt het referentie-inkomen verschillend gevaloriseerd naar burgerlijke staat of oorsprong en niveau van inkomen van de partner (75% voor pensioen aan gezinsbedrag en 60% voor pensioen aan bedrag alleenstaande). Bij de overheidspensioenen bestaan die verschillende percentages niet en wordt het pensioen, na een volledige loopbaan, doorgaans aan 75% berekend. In de zelfstandigenregeling vermindert het pensioenbedrag nog door de toepassing van de bijdragecoëfficiënt, ter harmonisering van de sociale bijdragelast ten opzichte van de werknemers. Daarnaast zorgt het perequatieprincipe in de overheidsregeling ervoor dat de ambtenarenpensioenen, eens ingegaan, nagenoeg welvaartsvast zijn, wat niet het geval is in de werknemers- en zelfstandigenregeling. Maar die verschillen kaderen binnen specifieke karakteristieken van de drie regelingen. Hogere overheidspensioenen worden beschouwd als uitgestelde lonen, terwijl de minder gunstige berekeningswijze bij zelfstandigen meer in overeenstemming is met de betaalde bijdragen in die regeling. In de werknemersregeling (en geleidelijk aan ook steeds meer in de zelfstandigenregeling) wordt er een tweedepijlerpensioen ontwikkeld, wat niet het geval is voor statutaire ambtenaren.

In het algemeen zijn er ook verschillen tussen de pensioenen naar geslacht: vrouwen hebben gemiddeld lagere rustpensioenen dan mannen. In de eerste plaats is dat te wijten aan gemiddeld kortere loopbanen en lagere lonen. Daarnaast zijn er weinig vrouwen met een pensioen aan gezinsbedrag. Vanuit het verzekeringskarakter van ons pensioensysteem wordt het pensioenbedrag in grote mate bepaald op basis van de bijdragen die de gepensioneerde in het verleden heeft gedaan. Maar bepaalde systemen nuanceren dit verzekeringsmechanisme, zoals minimumpensioenen of het minimumrecht per loopbaanjaar, waardoor pensioenen die gebaseerd zijn op lage lonen opgetrokken kunnen worden (mits aan minimale loopbaanvoorwaarden voldaan is) of zoals de gelijkstelling van bepaalde perioden aan perioden van activiteit.

De heterogeniteit van de pensioenen blijkt ook uit de verdeling van de gemiddelde bedragen volgens leeftijd. In de werknemersregeling is er een dalend verloop over de leeftijd: jongere gepensioneerden hebben hogere pensioenen, ze zijn immers berekend op basis van recentere en, gemiddeld, hogere lonen, terwijl de reeds ingegane pensioenen gedeeltelijk aangepast worden aan de evolutie van de lonen (welvaart). Die erosie wordt bij vrouwen versterkt door de verlenging van de loopbaanduur over de loop van de generaties. In de zelfstandigenregeling is het verloop van het gemiddelde rustpensioen over de leeftijd verschillend voor mannen en vrouwen. Het gemiddelde rustpensioen bij mannen evolueert weinig over de leeftijd, gegeven het grote aandeel mannen dat het minimumpensioen, en dus een forfaitair bedrag, geniet. Bij vrouwelijke zelfstandigen daarentegen heeft een groot deel een te korte loopbaan om aanspraak te kunnen maken op het minimumpensioen. Bovendien worden zij meer getroffen door de toenemende vervanging van forfaitaire inkomens (de loopbaanjaren vóór 1984) door lagere reële beroepsinkomsten in de pensioenberekening, wat een negatief effect heeft op het pensioen van de jongere generaties. Bij de overheidspensioenen is het verloop over de leeftijd vrij constant als gevolg van het perequatieprincipe. De oudste pensioenen, van gerechtigden die nog tot hun 65 jaar moesten werken, en de meer recente pensioenen van gerechtigden die rond de wettelijke leeftijd hun pensioen opnemen en daarbij een rustpensioencomplement kunnen genieten bij pensionering na 60 jaar, liggen iets hoger dan het gemiddelde.

Een analyse vanuit een historisch perspectief (vanaf 1985) toont aan dat de gemiddelde pensioenen na een volledige loopbaan als werknemer en de minima in de werknemers- en zelfstandigenregeling sterker gestegen zijn dan de prijsevolutie. Maar in vergelijking met de algemene evolutie van de welvaart, in termen van de groei van het gemiddeld brutoloon, kunnen we duidelijk twee subperiodes onderscheiden. Over de periode 1985-2000 hebben de minimumpensioenen in de werknemersregeling de reële welvaartsevolutie niet gevolgd en in de zelfstandigenregeling quasi gevolgd. Na 2000 zijn die minima echter sneller gestegen dan de welvaart, vooral in de regeling van zelfstandigen. Ze blijven echter gedurende de gehele periode onder het minimumpensioen van werknemers.

Sinds het begin van de jaren 2000 kwam er dus een koerswijziging in het sociale beleid. In dat opzicht stelt het Generatiepact een structureel mechanisme van reele herwaarderingen van de sociale uitkeringen voor. Vanuit een optiek van armoedebestrijding hebben de laagste pensioenen (de minima en de oudste pensioenen) een bijzondere aandacht gekregen. De minima zijn daardoor, en vooral vanaf 2005, sterker gestegen dan de loonevolutie. In 2009 liggen de gemiddelde minima na een volledige loopbaan in de zelfstandigenregeling net boven de wettelijke armoededrempel (de bijstandsuitkering IGO van 890 euro per maand), maar halen zij de (geschatte) relatieve drempel (van 970 euro per maand) niet. De minima in de werknemersregeling bevinden zich in 2009 boven de wettelijke armoededrempel en net boven de (geschatte) relatieve armoededrempel.