Perspectives financières de la sécurité sociale 2000 - 2050 : Le vieillissement et la viabilité du système légal des pensions [ Planning Paper 91 - 28/03/2002]

Au cours des années soixante et septante, le régime général des pensions des travailleurs salariés, qui avait été mis en place dans l’immédiat après-guerre, avait été adapté de manière à accroître fortement le montant des pensions. A défaut, la croissance rapide du niveau de vie (même au-delà du choc pétrolier de 1973) aurait généré un écart de niveau de vie considérable entre actifs et pensionnés, écart difficilement acceptable socialement, surtout dans un contexte où croissance économique et progrès social étaient perçus comme “synergiques”. En effet, les évolutions démographiques et socio-économiques soutenaient encore fortement l’offre de travail; les répercussions budgétaires du ralentissement de la croissance économique suite au premier choc pétrolier n’avaient pas encore donné leurs pleins effets et étaient souvent perçues comme le reflet d’une difficulté passagère.

Bien que les politiques de redressement budgétaire des années quatre-vingt se soient notamment traduites par un revirement complet des pratiques généreuses d’adaptation du montant des pensions, elles ne s’inscrivent cependant pas dans une perspective de viabilité financière à long terme du système légal des pensions. Se développent en effet simultanément, en vue de combattre le chômage, des politiques de réduction de la population active qui se concrétisent par la mise en place de plusieurs dispositifs attractifs de mise à la retraite anticipée. Ces dispositifs ont certainement contribué, dans un contexte de chômage massif, à réduire le chômage des jeunes et à amortir les conséquences sociales de certaines restructurations mais tendent à accroître les dépenses publiques à long terme, en tout cas dans des contextes où le taux de chômage est proche d’un taux minimum (taux de chômage structurel). Le système de la prépension de retraite, abrogé en 1990, qui revenait pratiquement à un abaissement de cinq ans de l’âge de la retraite, pour les hommes, avec maintien de l’entièreté des droits à la pension, constitue l’exemple type de tels dispositifs.
L’explosion de l’endettement public, l’accroissement de l’espérance de vie et la prise de conscience du caractère durable de la chute de la natalité sont sans doute autant d’éléments qui ont progressivement fait émerger la question de la soutenabilité financière à long terme des régimes légaux de retraite, lors de la préparation des différentes réformes des pensions intervenues depuis la fin des années quatre-vingt.

Le bfp fut ainsi invité à plusieurs reprises - dans le cadre de ses missions légales d’aide à la décision de politique économique - à étudier d’une part, l’évolution à long terme des dépenses de pensions et de leur financement, d’autre part, l’impact sur cette évolution de différentes formules de réformes. Ce fut notamment le cas lors de l’instauration de l’âge flexible de la retraite pour les salariés masculins âgés de 60 à 65 ans assujettis au régime général de sécurité sociale, en remplacement des systèmes de la prépension de retraite et de la retraite anticipée, ainsi que lors de l’étude des différentes formules d’alignement des dispositifs applicables aux pensionnés masculins et féminins. Ces différentes études, publiées sous la responsabilité du bfp, présentées lors de colloques scientifiques et ayant fait l’objet de communications officielles à des commissions parlementaires et au Conseil Central de l’Economie, ont été réalisées à l’aide du système de modèles maltese qui fut développé à cet effet.

Bien que développé dans le but de tester la viabilité financière de long terme du système de pension du régime général de sécurité sociale des travailleurs salariés et indépendants, maltese porta d’emblée sur l’ensemble des branches de la sécurité sociale. En effet, la gestion pratique de la sécurité sociale pendant les années quatre-vingt avait introduit des mécanismes de perméabilité financière entre les différentes branches de la sécurité sociale, ce qui impliquait d’appréhender la question du financement de façon globale.

La prise en compte de l’ensemble de la sécurité sociale est d’ailleurs devenue incontournable depuis l’instauration, en 1995, du principe de la “gestion globale” de la sécurité sociale, enlevant toute portée pratique à l’identification des cotisations et des transferts du pouvoir central spécifiquement attribués aux différentes branches de la sécurité sociale. Cette approche globale s’est avérée particulièrement opportune lors de l’évaluation des effets de la réforme de 1996, qui impliquait des glissements entre branches de volumes importants d’allocations.

L’approche globale retenue pour la sécurité sociale - au sens institutionnel du terme - conduisit tout naturellement à inscrire l’évolution financière de celle-ci dans le cadre des finances de l’ensemble des administrations publiques. Ce cadre couvre ainsi également les dépenses liées à la protection sociale qui n’est pas du ressort de la sécurité sociale, comme celle des travailleurs statutaires de la fonction publique, et permet d’élargir l’analyse à l’évolution du déficit et de la dette de l’ensemble des pouvoirs publics.

Le système de modèles maltese identifie les principaux paramètres législatifs en matière d’éligibilité et de calcul des prestations sociales; il permet d’analyser l’impact de ces paramètres sur la dynamique des dépenses sociales, à l’aide de scénarios démographiques, socio-économiques et macroéconomiques donnés.
La méthodologie du système maltese est présentée au chapitre II.

Plusieurs exercices de projections des dépenses sociales ont également été réalisés par d’autres organismes que le bfp pour différents pays. Bien que ces exercices s’appuient aussi sur des scénarios démographiques, socio-économiques et macroéconomiques amorcés le plus souvent par des hypothèses exogènes, il subsiste entre eux d’importantes divergences méthodologiques, qui tiennent au degré de globalité de l’approche: prise en compte des seules dépenses de pensions, de l’ensemble des dépenses sociales liées à l’âge, ou de toutes les dépenses sociales; prise en compte conjointe des évolutions démographiques, socio-économiques et macroéconomiques; prise en compte ou non des évolutions du taux de remplacement en fonction des paramètres réglementaires. Ces différences, plus que les différences d’hypothèses, expliquent la variabilité des conclusions.

Les études relatives aux conséquences budgétaires du vieillissement réalisées par les organisations internationales au milieu de la décennie des années nonante, en particulier celles de la Commission européenne et de l’ocde, méritent une attention particulière. La première était basée sur une compilation de projections nationales, notamment sur celles déjà réalisées à l’époque pour la Belgique à l’aide du système maltese; la seconde sur des projections réalisées par l’ocde elle-même pour chacun des Etats membres à l’aide d’un modèle standard. Si les deux études représentaient une remarquable tentative de comparaison internationale et de synthèse de la problématique, elles présentaient chacune des inconvénients opposés. D’une part, les projections nationales, qui permettaient de tenir compte des caractéristiques institutionnelles propres aux différents systèmes, étaient difficilement comparables du fait de l’hétérogénéité des hypothèses. D’autre part, si les projections réalisées à l’aide du modèle standard de l’ocde étaient appuyées sur des hypothèses homogènes, elles présentaient l’inconvénient de ne pas tenir suffisamment compte des spécificités des différents régimes de pension.

En 2000, le Conseil ecofin de l’Union européenne et l’ocde ont, via deux groupes de travail constitués à cet effet sous l’égide du Comité de Politique économique (cpe) de chacune des deux organisations, lancé une nouvelle étude portant sur les conséquences budgétaires du vieillissement. Celle-ci a permis de réaliser des projections relatives aux dépenses de pensions, éventuellement complétées par des projections relatives aux autres dépenses publiques fonction de l’âge (dépenses sociales et d’enseignement), en recourant aux différents modèles nationaux mais en retenant des scénarios démographiques, socio-économiques et économiques communs. Les inconvénients de chacune des deux études antérieures susmentionnées étaient ainsi surmontés. Les résultats obtenus pour les différents pays ont été diffusés dans différentes versions.

La présentation détaillée des hypothèses et résultats des projections réalisées dans ce cadre pour la Belgique par le bfp constitue l’un des objectifs de la présente publication. Le chapitre IV y est entièrement consacré.
L’exercice comprend non seulement une projection de base - sur les résultats de laquelle se focalisent les rapports susmentionnés - mais également une série de projections réalisées dans des scénarios, démographiques, socio-économiques et macroéconomiques, alternatifs. Dans le cas de l’ocde, des projections supplémentaires concernant l’impact de certaines mesures de politique sociale relatives à la réglementation de la sécurité sociale avaient également été demandées. Une variante de politique économique portant sur les effets d’un contexte d’emploi et de productivité qui découlerait des réformes structurelles décidées lors du Sommet de Lisbonne a également été réalisée dans le cadre de l’exercice “Union européenne”.

L’établissement des hypothèses de la projection de base a fait l’objet de débats entre le département économique de l’ocde et la plupart des délégations nationales (le groupe de travail correspondant pour l’Union européenne avait décidé, pour l’essentiel, de s’appuyer sur les hypothèses fixées dans le cadre de l’ocde).

La discussion la plus difficile fut celle relative aux hypothèses macroéconomiques. Le secrétariat du département économique de l’ocde paraissait en effet convaincu d’une convergence à long terme des gains de productivité vers des niveaux très faibles, du fait du vieillissement, et d’un maintien (à politique inchangée) des taux de chômage structurel à des niveaux élevés dans les pays où il juge insuffisantes les réformes du marché du travail. Certaines délégations nationales proposaient au contraire de retenir des hypothèses de productivité plus proches des chiffres tendanciels, compte tenu des incertitudes, et d’admettre à long terme une baisse significative du taux de chômage. Les arguments avancés à cet égard concernaient soit l’impact des réformes en place, soit la probabilité, jugée réduite, du maintien d’un taux de chômage élevé dans un contexte démographique marqué par un recul de la population active. Un compromis dut être élaboré, les options divergentes des uns et des autres donnant lieu à l’élaboration de certaines variantes.

Certains débats eurent également lieu en ce qui concerne la projection des recettes des administrations publiques et de leurs dépenses primaires non liées à l’âge, élément important dès lors que le groupe de travail souhaitait compléter l’analyse de l’évolution des dépenses liées à l’âge par une présentation de l’évolution, fût-elle stylisée, du déficit et de l’endettement public. Le secrétariat insistait pour faire évoluer ces recettes et dépenses primaires non liées au vieillissement parallèlement au pib, alors que différentes considérations institutionnelles (fiscalité des pensions par exemple) ou spécifiques (évolution des recettes liées à l’exploitation des ressources énergétiques) encourageaient certains pays à prévoir des évolutions en la matière.

En ce qui concerne les hypothèses démographiques, si l’on convint assez rapidement, en ce qui concerne les pays de l’Union européenne, de demander à Eurostat de présenter un jeu de perspectives démographiques cohérentes, certains pays firent état d’objections quant à l’un ou l’autre élément du scénario retenu par Eurostat.

Quelques délégations refusèrent ainsi de souscrire au cadre méthodologique commun et présentèrent des projections qui, sur certains points, en devenaient difficilement comparables à celles produites par la majorité des pays. La plupart des pays, dont la Belgique, ont en effet respecté ce cadre.

Rien n’empêchait cependant de réaliser dans le cadre national d’autres projections dans les hypothèses que les experts nationaux jugeaient les plus adéquates, et de pouvoir ainsi tenir compte des objectifs budgétaires de moyen terme retenus par les autorités nationales. Un tel exercice a également été réalisé pour la Belgique par le bfp et est présenté au chapitre III de la présente publication.

Les résultats de l’exercice réalisé dans les hypothèses retenues par les experts nationaux, comme ceux de la projection de base réalisée pour les organisations internationales, donnent l’ordre de grandeur de l’accroissement probable des dépenses sociales et d’éducation, que nous appelons “coût budgétaire du vieillissement”: il serait compris entre 2.7 % et 4.2 % du pib entre 2000 et 2050. Si l’on ne considère que les dépenses de pensions, l’augmentation serait comprise entre 2.4 % et 3.2 % du pib pour la même période, soit au maximum 1 % du pib en moins. En effet, les dépenses de soins de santé progresseraient de 3 % du pib à l’horizon 2050, tandis que les dépenses spécifiquement liées aux classes d’âges jeunes et intermédiaires (allocations familiales, enseignement, chômage) reculeraient de 2 % du pib, au moins.

L’accroissement des dépenses de pensions, pour sensible qu’il soit, apparaît modeste au regard du défi démographique, qui implique un accroissement de 71 % entre 2000 et 2050 du coefficient démographique de dépendance des âgés. Ce paradoxe tient d’une part à un accroissement moins important du coefficient socio-économique de dépendance des âgés, qui ne progresse “que” de 62 %, d’autre part au recul de la pension moyenne en pourcentage du salaire moyen (- 19 %).

La progression plus faible du coefficient socio-économique de dépendance des âgés reflète bien évidemment la progression du taux d’emploi, due à la poursuite de la progression des taux féminins d’activité et à la baisse du chômage: l’augmentation de la proportion de bénéficiaires d’une pension au sein de la population âgée est moins accentuée que la progression du taux d’emploi, calculé par rapport à la population d’âge actif. La réforme des pensions, qui porte l’âge légal de la retraite des femmes salariées et indépendantes à 65 ans, contribue à ce résultat.

Le recul de la pension moyenne en pourcentage du salaire moyen s’explique essentiellement par les éléments suivants (dans le régime général des travailleurs salariés et indépendants - cfr chapitre III):

• La proportion de couples pensionnés qui optent pour une pension unique au taux “ménage” (75 % du salaire de référence du chef de ménage) diminue au profit de la proportion de couples pensionnés qui optent pour deux pensions au taux “isolé” (60 % du salaire de référence de chacun) lorsque celles-ci, additionnées, procurent au ménage un revenu supérieur. Cette évolution, qui découle de la plus forte participation au marché de l’emploi des nouvelles générations féminines, accroît par ailleurs la proportion de pensions plus faibles, attribuées en raison de carrières incomplètes et/ou moins bien rémunérées.
• Le montant de la pension est fonction des salaires gagnés tout au long de la carrière, et enregistrés jusqu’à la limite maximum - le plafond salarial - en vigueur au moment de leur paiement. Or la non-adaptation du plafond salarial en termes réels entre 1982 et 1999, période durant laquelle il n’a été qu’indexé aux prix, continuera de peser sur le calcul de la pension moyenne des nouveaux pensionnés. Le rétablissement de la liaison de ce plafond aux hausses salariales conventionnelles à partir de 1999, organisé par la réforme des pensions, ne prévoit en effet aucun rattrapage. De plus, le glissement de l’emploi vers des professions à qualification plus élevée et mieux rémunérée, qui entraîne une progression du salaire moyen plus forte, au niveau macroéconomique, que celle des salaires conventionnels, restera sans effet sur l’adaptation future du plafond salarial.
• La faible adaptation au bien-être des pensions par rapport à l’évolution du salaire moyen implique un recul relatif de la pension - exprimée en pourcentage du salaire - au fur et à mesure que le pensionné vieillit. La pension moyenne est donc influencée par la structure par âge des effectifs de pensionnés. Etant donné la progression continue de l’espérance de vie aux âges élevés et, partant, l’augmentation de la proportion des très âgés dans le total de la population pensionnée, la croissance de la pension moyenne est donc structurellement plus faible que la croissance des salaires. En plus de ce vieillissement structurel, l’arrivée à l’âge de la pension de la génération du baby-boom, puis son vieillissement, entraînent des ruptures dans l’évolution de la structure d’âges de la population pensionnée: alors que l’âge moyen des pensionnés diminue à partir de 2010, il s’accroît fortement 15 ans plus tard, lorsque cette génération atteint le quatrième âge.
• La croissance des autres revenus de remplacement (incapacité de travail, chômage, prépension) est également inférieure à l’accroissement des salaires.
  

L’étude de sensibilité réalisée à l’aide des nombreuses variantes a démontré la robustesse des résultats. En dehors des variantes qui divergent fortement de la projection de base en ce qui concerne le taux d’emploi, le coût budgétaire du vieillissement dans les scénarios variantiels testés ne s’écarte que modérément (moins de 1 % du pib) de celui obtenu dans la projection de base correspondante.

Ces évaluations confirment largement les résultats obtenus dans l’étude antérieure, sauf en ce qui concerne les dépenses de soins de santé dont la croissance à long terme a été revue à la hausse à concurrence de 1.2 % du pib en fin de période. Cette révision s’explique par l’utilisation de données nettement plus précises et plus complètes - à l’époque indisponibles - quant à la distribution par classe d’âges et sexe des dépenses de soins de santé.
A ce stade, on ne peut cependant pas mettre sur le même plan la fiabilité des projections en matière de dépenses de pensions et celle des projections en matière de dépenses de soins de santé. En effet, si l’évolution de la population pensionnée et de ses droits peut être modélisée de façon particulièrement précise, il n’en va pas de même des dépenses de soins de santé, pour lesquelles interviennent des facteurs aussi aléatoires que les évolutions des techniques médicales, des comportements socio-économiques et de la santé des populations. En outre, le modèle relatif aux dépenses de pensions a été affiné de façon toute particulière, notamment au niveau des comportements d’entrée en retraite des différentes catégories socio-économiques et des différents groupes d’âges.

En ce qui concerne le financement du coût budgétaire du vieillissement, les conclusions de la présente étude concordent avec celles des études précédentes, à savoir que la baisse attendue des charges d’intérêts à l’horizon 2030 ou 2050 devrait être supérieure au coût budgétaire du vieillissement; celui-ci pourrait donc être financé en recourant aux ressources libérées par le désendettement.

Cependant, les résultats de la politique d’assainissement budgétaire de la décennie nonante se sont manifestés plus rapidement que prévu lors de l’étude de 1997, surtout grâce à la performance macroéconomique enregistrée depuis: l’équilibre budgétaire a en effet été atteint dès 2000, soit plusieurs années plus tôt que ne l’indiquaient les études antérieures. La baisse des charges d’intérêts sur l’ensemble de la période sera donc également plus rapide que prévu antérieurement, mais plus fortement concentrée sur le moyen terme immédiat (2000 - 2010), à savoir une période où le vieillissement ne donnera pas encore ses pleins effets.

Cet élément neuf justifie la mise en place de mécanismes qui, comme le “Fonds de vieillissement”, sont susceptibles de transférer sur une période ultérieure l’utilisation des marges budgétaires qui vont se dégager à court - moyen terme.