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Hervorming van de posterijen in België. Lessen uit Zweden en Nederland [Working Paper 11-05]

Cette note présente l’étude consacrée à un benchmarking international des réformes de marché dans le secteur postal. Trois industries de réseau (électricité, chemins de fer et postes) ont fait l’objet d’un benchmarking, lequel a pour objet de tirer des leçons, lorsque possible, pour la réforme des secteurs concernés en Belgique. Ces réformes sont la conséquence d'une volonté européenne de créer un marché intérieur caractérisé par la concurrence la plus libre possible. Elles procèdent également de la conviction selon laquelle la libre concurrence peut, mieux que les interventions de l'Etat, créer les conditions d'un marché efficace. Pour le secteur postal, les pays sélectionnés pour l’exercice de benchmarking sont les Pays-Bas et la Suède. La réforme de la poste y est clairement plus avancée que dans d’autres pays européens.

La structure du secteur de la poste est quelque peu différente de celle des autres industries de réseau. Dans la chaîne de production des industries de réseau, une distinction claire prévaut généralement entre infrastructure et activités en amont et en aval. La poste a une structure verticale intégrée qui utilise le réseau physique d’autres secteurs. L’activité en aval des tournées se caractérise par un monopole naturel. Dans un monopole, un certain nombre d’inefficacités peuvent être rencontrées. On parle d'inefficacité allocative lorsque les prix sont plus élevés et la production plus faible que ce ne serait le cas dans le contexte d'un libre marché. Il y a inefficacité productive lorsque les coûts sont plus élevés que nécessaire. On parle enfin d'inefficacité distributive lorsque le producteur réalise des bénéfices aux dépens de l'usager.
Pour contrer ces formes d’inefficacité, il est nécessaire de réguler le monopole. Dans de nombreux pays, la poste a été, dans le passé, un monopole contrôlé par l’Etat. Puisque cette forme d’organisation n’a pas davantage garanti l’efficacité, un processus de réforme a été lancé. Dans la majorité des cas, cette réforme prévoit une ouverture de marché dans le cadre de laquelle le maintien et la qualité du service universel constituent des conditions essentielles. Selon cette approche, si la régulation est adéquate, l'efficacité doit pouvoir être améliorée. Notons à cet égard qu'un système de prix maximums semble, en général, constituer une forme de régulation efficace.


Le benchmarking se compose de trois parties. La première décrit brièvement la réforme du marché et l'évolution de sa structure depuis environ 1985. La seconde présente un aperçu des indicateurs pertinents et tente de montrer, malgré les difficultés que cela comporte, dans quelle mesure les évolutions de ces indicateurs peuvent être imputées à la réforme en cours. Enfin, en guise de conclusion, la troisième partie comprend une brève analyse des leçons que la Belgique peut tirer des expériences étrangères étudiées. Sont uniquement concernés ici les lettres et colis qui, dans le processus de production, ne bénéficient d'aucun traitement spécial, comme, par exemple, l'enlèvement d'un pli ou d'un colis en personne, le transport express ou le service "track & trace". Ce n'est en effet que dans ce segment-là que l'on assiste actuellement à une réforme du marché. D'autres segments, comme le courrier express, les journaux et la publicité 'toutes-boîtes', sont ouverts à la concurrence depuis plus longtemps déjà.


La réforme du marché postal est basée en grande partie sur les Directives européennes 97/67 et 2002/39, qui fixent notamment le calendrier de l'ouverture progressive du marché. C'est ainsi que depuis le début 2003, le marché doit être au moins ouvert pour toutes les lettres de plus de 100 grammes ou dont l'affranchissement est supérieur au triple du tarif de base, ainsi que pour tout le courrier international sortant. Cela représente 15 % du volume postal du segment du marché qui à l’origine était monopolistique. A partir de 2006, le marché s'ouvrira encore davantage, toujours de manière progressive. Au rayon des conditions essentielles de cette ouverture figure notamment l'obligation, pour les Etats membres, de garantir le service universel. Cela signifie que, quelle que soit la manière dont le marché évolue, les Etats membres doivent veiller à assurer une distribution quotidienne du courrier à toutes les adresses du pays, et ce, à un prix abordable et avec une qualité garantie. Pour ce faire, l'application d'une tarification uniforme, qui va de pair avec un certain degré de subsides croisés, est justifiée. En outre, tous les Etats membres doivent désigner un régulateur.


Jusqu'à présent, la Belgique s'est contentée de respecter strictement le calendrier fixé par les directives et a, dans ce cadre, conféré à La Poste le statut de société anonyme (S.A.) de droit public. Dans d'autres Etats membres, la réforme est allée plus loin. C'est notamment le cas des Pays-Bas, de l'Allemagne, et, dans une moindre mesure, du Royaume-Uni, de l'Espagne et de l'Italie. En Suède et en Finlande, lors de l'adhésion de ces pays en 1995, le marché de la poste était déjà totalement libre. Etant donné qu'il n'y a qu'en Suède et aux Pays-Bas que la réforme a eu un effet significatif, ce sont ces deux pays qui ont été retenus pour les besoins de l'étude. En Suède, le marché a été totalement libéralisé en une seule fois en 1993. Aux Pays-Bas, l'ouverture du marché pour les lettres de plus de 100 grammes a été introduite trois ans avant l'échéance fixée par l'ue. De plus, le marché de la distribution des imprimés et de la publicité adressée y est déjà totalement ouvert à la concurrence. Les conséquences économiques de la réforme sont étudiées à l’aide de six indicateurs: les entrées sur le marché, les prix, la productivité, les bénéfices, le service universel et les subsides.


Tant en Suède qu'aux Pays-Bas, l'ouverture du marché n'a pas donné lieu à un afflux significatif de nouveaux opérateurs. La part de marché des services postaux nationaux (c'est-à-dire respectivement Posten Sverige et tpg Post) dans le segment étudié n'a diminué que jusqu'à hauteur de 93 à 94 % en Suède, tandis qu'aux Pays-Bas, elle est repartie à la hausse et tourne actuellement autour de 96 à 97 %. Parmi les entrants, on trouve des filiales des postes nationales d'autres Etats membres. Les obstacles à l'accès au marché sont fréquents. La Finlande constitue de ce point de vue un exemple caractéristique : les barrières y sont si hautes que, malgré l'ouverture du marché, aucune nouvelle entrée sur le marché n’a été observée.


Au niveau des prix, des évolutions intéressantes sont constatées. En Suède, les prix sont davantage en rapport avec les coûts réels : le prix des envois massifs a fortement baissé, tandis que celui des envois normaux a augmenté. Certains dénoncent toutefois l'usage de prix d'éviction, tandis que l'obligation du prix maximum serait contournée. Aux Pays-Bas, il y a un véritable contrôle des prix. Le marché postal semble être un marché contestable. Dans pareil cas, la simple menace d'arrivée de nouveaux opérateurs suffit à peser sur les prix, sans même qu’il y ait d’entrées véritables sur le marché. Le Royaume-Uni, en particulier, nous livre un exemple typique de ce phénomène. Dans ce pays, les autorités ont, dès 1981, incité les services postaux à se montrer compétitifs.


Tant en Suède qu'aux Pays- Bas, la productivité a fortement augmenté. En Suède, ce gain de productivité s'est toutefois accompagné d'une réduction de l'emploi à hauteur de 9 000 postes en sept ans. Certains signes indiquent en revanche que l'existence de petites 'entreprises postales urbaines' ne contribue pas à une meilleure efficacité, mais il est vrai que ces entreprises ne traitent que de très faibles volumes. En Suède, les bénéfices moyens sont restés constants, tandis qu'aux Pays-Bas, ils se sont quelque peu tassés. Quant au service universel, il est garanti dans les deux pays. Dans les deux pays également, environ 95 % des lettres sont distribuées à leur destinataire le jour qui suit l'envoi. Ce sont là les pourcentages les plus élevés d'Europe. Enfin, des deux côtés, les services postaux nationaux sont capables d'assurer leurs fonctions de service public sans subsides.

Bien que les six indicateurs puissent, sur base de cette analyse, être considérés comme des indicateurs de l'effet de la réforme du marché, ils n'ont pas tous la même valeur. Par exemple, l'apparition limitée de nouveaux opérateurs a moins d'importance qu'on pourrait le penser à première vue. Le caractère contestable ou non d'un marché est plus important. L'objectif ultime de la réforme est de produire un effet sur les coûts et les prix, ce qui entraîne une amélioration de l'efficacité allocative et productive. Cette efficacité peut être atteinte tant par l'arrivée de nouveaux opérateurs que par la 'contestabilité' du marché, mais aussi par des facteurs institutionnels. L'effet sur la productivité, qui entraîne une amélioration de l'efficacité productive, a donc également son importance. Il faut néanmoins tenir compte à cet égard des effets sociaux négatifs, et notamment des risques réels de licenciements. Ce n'est toutefois pas une raison pour reculer devant la réforme. Il convient plutôt de faire face de manière appropriée aux conséquences sociales de cette réforme. L'importance de l'indicateur 'bénéfices' est difficile à évaluer. Vu que, dans la plupart des pays, les services postaux sont restés des entreprises publiques (sauf aux Pays-Bas et en Allemagne), on n'attend pas d'impact sur l'efficacité distributive, car si le monopole enregistre des bénéfices, cela profite à l'ensemble de la société. Le service universel est important pour des raisons sociales. C'est précisément dans un marché ouvert qu'il faut prévoir des mécanismes afin de garantir que chaque usager reçoive chaque jour son courrier et que le prix et la qualité du service soient acceptables. Pour les subsides, enfin, ils ne doivent pas nécessairement être le plus bas possible. Il s'agit plutôt de voir comment on peut financer un service universel déficitaire. De ce point de vue également, les pouvoirs publics doivent faire des choix.

En Belgique, il n'y a pas encore eu de réelle ouverture de marché. Ceci dit, on observe des évolutions positives au niveau des six indicateurs, notamment pour les trois principaux : prix, productivité et service universel. En Belgique, les prix sont contrôlés par les autorités. On note par ailleurs une augmentation de la productivité sous l'effet de la mise en œuvre du Plan stratégique de La Poste, qui anticipe sur la future libéralisation du marché. La réforme joue donc bel et bien un rôle de ce point de vue. Quant au service universel, il est garanti sur base de contrats de gestion. Il convient de faire remarquer, à cet égard, que seulement 88 % du courrier est effectivement distribué le lendemain de l'envoi. Ces données sont toutefois enregistrées à l'aide d'un système d'évaluation très strict. En ce qui concerne les trois autres indicateurs (entrée sur le marché de nouveaux opérateurs, bénéfices et subsides), on note la présence, parmi les rares entrants, des postes nationales des autres Etats membres. L’effet sur les bénéfices est difficile à interpréter puisque La Poste est une entreprise publique. En ce qui concerne les subventions, on a préféré financer le service universel avec des deniers fédéraux.


Les conséquences de la réforme de marché ne seront, en Belgique, vraisemblablement pas différentes de celles observées dans d’autres pays. Le processus de production est relativement homogène même s’il existe des différences géographiques qui peuvent jouer, par exemple par rapport à la Suède. Les effets de la réforme sur la part de marché et les volumes traités aux Pays-Bas et en Suède sont toutefois si limités que ces différences se marquent très peu. Dans le cadre d’une prévision prudente, on peut s’attendre en Belgique aux mêmes effets que ceux observés dans d’autres pays. Des entrées ne peuvent donc être exclues mais elles devraient intervenir dans des ‘niches’, comme les envois massifs et le courrier international, dans lesquelles les entrants peuvent espérer des rendements d'échelle suffisants. La Poste pourrait ainsi conserver une part importante du marché. La stabilisation des volumes et la poursuite de la modernisation continueront provisoirement à engendrer une diminution du nombre d'emplois. Ceci dit, l'effet de la réforme du marché sera davantage perceptible au niveau des prix et de la productivité qu'au niveau de la quantité. Ce dernier aspect sera plutôt déterminé par la manière dont évoluera le marché de l'échange de messages.

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