Réformes régionales des allocations familiales – Une analyse d’impact avec le modèle de microsimulation EXPEDITION [ Working Paper 04-21 - 18/05/2021]

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  Auteurs

Hendrik Nevejan (A), Guy Van Camp (A), Dieter Vandelannoote  (A)
 
A : Auteur, C : Contributeur

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Working Papers

Le Working Paper présente une étude ou analyse menée d’initiative par le BFP.

Ce Working paper met en perspective les choix de politique posés lors des réformes régionales des allocations familiales. Les effets directs attendus de ces réformes sur les dépenses d’allocations familiales et la distribution des revenus sont estimés à l'aide du modèle de microsimulation EXPEDITION. Cette étude accorde une attention particulière aux effets sur le risque de pauvreté simulé des (familles avec) enfants étant donné que les différentes Régions partageaient cette préoccupation au moment des réformes.

En Belgique, les enfants sont exposés à un risque de pauvreté relativement élevé, même s’il est considérablement atténué par les allocations familiales. Les chiffres de la pauvreté chez les enfants diffèrent très sensiblement d’une Région à l’autre. La problématique est la plus aiguë à Bruxelles, suivie de la Wallonie et de la Flandre.

Le débat politique autour de la lutte contre la pauvreté des enfants va au-delà de l'aide aux revenus des familles avec enfants. Il porte également, par exemple, sur le soutien à la participation des parents au marché du travail. Lors d’une réforme des aides aux revenus, et plus particulièrement des allocations familiales, se pose en outre la question politique de savoir dans quelle mesure celle-ci doit être orientée vers la lutte contre la pauvreté. En effet, les allocations familiales se caractérisent par un double objectif de redistribution. D'une part, les allocations familiales peuvent être considérées comme une contribution financière aux coûts de l'éducation des enfants et entraînent donc une redistribution horizontale entre les familles avec et sans enfants. D'autre part, les allocations familiales visent également un objectif de redistribution verticale, en apportant un soutien supplémentaire aux familles précarisées. La politique étant orientée vers la lutte contre la pauvreté des enfants, la réforme tend à mettre l'accent sur ce dernier objectif.

Dans ce cadre, nous avons distingué, dans notre analyse d’impact, la composante universelle de l’allocation familiale, accessible à (pratiquement) toutes les familles, et la composante sélective, accessible uniquement aux familles qui répondent à des conditions bien définies. Avant les réformes, ces conditions concernaient essentiellement le statut socioprofessionnel (sélectivité selon la catégorie) et les revenus des parents (sélectivité selon les revenus). Après les réformes, le statut socio-professionnel n’entre plus en ligne de compte pour la composante sélective, et ce dans toutes les Régions. De plus, le lien avec les revenus des parents a été affiné, notamment par l'introduction d'un barème de revenu supplémentaire qui donne droit à un supplément (moins élevé). En Flandre et en Wallonie, ce supplément n’est octroyé qu’aux enfants nés après l'entrée en vigueur de la réforme. En outre, les montants s’appliquant dorénavant aux enfants nés après l’entrée en vigueur des réformes ne sont plus liés au rang de l’enfant et varient (beaucoup) moins en fonction de l’âge. S’agissant de la composante sélective, les montants restent liés à la taille de la famille mais les montants par enfant sont désormais plus élevés pour les familles nombreuses que pour les familles de petite taille. En Flandre et en Wallonie, les enfants nés avant l’entrée en vigueur de la réforme conservent les montants qu’ils percevaient avant la réforme (à l'exception du supplément d’âge annuel, à savoir l'ancienne ‘schoolpremie’ en Flandre). Pour la Flandre, il convient également de tenir compte d’un saut d’index. À Bruxelles, l’ancien système a basculé vers le nouveau mais les familles ont pu conserver, sous certaines conditions, les allocations familiales qu'elles percevaient juste avant la réforme si ces dernières étaient financièrement plus avantageuses.

Étant donné que les nouvelles règles diffèrent selon que les enfants sont nés avant ou après les réformes, deux scénarios de réforme, appelés « familles existantes » et « nouvelles familles », ont été simulés par Région dans le cadre de l'analyse d'impact. Les enfants/familles sont simulés de manière telle qu’ils relèvent tous d’un système ou de l’autre. Dans la réalité, des enfants sortent du système « familles existantes » chaque année tandis que d’autres entrent dans le système « nouvelles familles » et certaines familles sont composées à la fois d’enfants nés avant ou après l’entrée en vigueur des réformes. Les scénarios représentent donc respectivement le début et la fin de ce processus de transition, indépendamment de l'évolution future de la population. Aujourd’hui, la situation se rapproche le plus du scénario « familles existantes ».

Les résultats régionaux confirment que les allocations familiales jouaient déjà, avant la réforme, un rôle important dans la réduction du risque de pauvreté. Ainsi, pour les familles avec enfants, les allocations familiales font baisser le taux de risque de pauvreté de 11,2 points de pourcentage à Bruxelles (à 27,8 %), de 5,5 points en Flandre (à 7,7 %) et de 8,0 points en Wallonie (à 15,3 %). Bien que les allocations familiales réduisent les différences régionales de taux de risque de pauvreté, les écarts restent substantiels. Dans le même temps, nous avons pu observer que la sélectivité du système d’allocations familiales, qui existait avant la réforme, ne contribue que marginalement à ce résultat. Certaines familles avec enfants, en particulier les familles nombreuses et les familles monoparentales, sont toujours exposées à des risques élevés de pauvreté, bien qu'elles bénéficient d’allocations plus élevées, respectivement grâce à la liaison des allocations de base au rang et à l’octroi de suppléments aux familles monoparentales.

L'augmentation du pourcentage des dépenses consacrées à la composante sélective des allocations familiales montre clairement l'importance accrue de la sélectivité (selon les revenus) après la réforme. Dans le scénario « nouvelles familles », ce pourcentage fait plus que doubler : il passe de 10,3 % à 24,7 % à Bruxelles, de 5,5 % à 11,2 % en Flandre et de 9,4 % à 18,8 % en Wallonie. Dans le scénario « familles existantes », les pourcentages augmentent aussi, mais dans une moindre mesure. L’estimation de l’impact des réformes sur les dépenses montre que la réforme bruxelloise avec son basculement dans le nouveau système a un coût relativement élevé. En revanche, le saut d'index appliqué en Flandre à l'approche de la réforme a compensé la hausse des dépenses consécutive à la réforme pour les familles existantes.

Les effets d’une sélectivité accrue selon les revenus transparaissent également de l’analyse des gagnants et perdants de la réforme, dans l’optique de la distribution des revenus. Les résultats montrent que les réformes profitent surtout aux familles à faibles revenus. En moyenne, les familles relevant des déciles de revenus les plus bas réalisent le plus de gains et recensent le plus de gagnants et ces résultats sont encore plus marqués dans le scénario « nouvelles familles ». Nous avons également constaté que ces familles à faibles revenus en tirent le plus grand avantage à Bruxelles, suivie de la Wallonie et enfin de la Flandre.

Se pose également la question de savoir dans quelle mesure ces résultats se traduisent par un impact (encore) plus marqué des allocations familiales sur le risque de pauvreté des familles avec enfants. La réponse est que les réformes régionales des allocations familiales ont globalement relativement peu d’impact à ce niveau. Si l’on considère par exemple le taux de risque de pauvreté chez les familles avec enfants, on constate qu’il diminue peu ou à peine. Dans le scénario « nouvelles familles », la baisse est de 0,1 point de pourcentage (à 7,6 %) en Flandre, -0,2 point (à 15,2 %) en Wallonie et de -1,1 point (à 26,9 %) à Bruxelles. Ces hausses de revenus sélectives s’avèrent donc généralement insuffisantes pour élever les familles au-dessus du seuil de pauvreté. Pour les familles les plus vulnérables, en particulier les familles nombreuses et les familles monoparentales, la diminution du risque de pauvreté est encore plus faible ou il est même question d’une augmentation. Ce dernier cas de figure est observé dans les familles de quatre enfants ou plus en Flandre et en Wallonie et dans les familles monoparentales en Flandre. Le tableau est globalement similaire pour les familles existantes. Pour les familles les plus vulnérables, le bilan semble cependant moins négatif par rapport au scénario des nouvelles familles.

Les résultats nous amènent à la conclusion que les défis dans le domaine de la lutte contre la pauvreté, pour les (familles avec) enfants restent importants, même après la réforme des allocations familiales. Il convient toutefois de noter que les réformes permettent une utilisation plus ciblée des allocations familiales en tant qu’élément d’aide aux revenus, certainement à l'avenir, lorsque les enfants nés après les réformes auront un poids plus important dans le système d'allocations familiales. Suite à la réforme, la sélectivité selon les revenus joue bien davantage dans le système d'allocations familiales, ce qui augmente considérablement la contribution de la partie sélective des allocations familiales à la réduction du risque de pauvreté. Nous observons ainsi pour les « nouvelles familles » à Bruxelles que l’effet de la composante sélective permet de tripler la réduction du risque de pauvreté (de 1,3 à 4,0 points de pourcentage). En Flandre et en Wallonie, l’impact de cette composante sélective double la diminution du risque de pauvreté (respectivement de 0,7 à 1,4 point de pourcentage et de 1,4 à 2,5 points). Bien que l’effet de la composante sélective soit pratiquement annulé par le recul de la contribution de la composante universelle, les réformes créent néanmoins une perspective pour lutter plus efficacement contre le risque de pauvreté, parallèlement à d'autres leviers tels que le soutien à la participation des parents au marché du travail.