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Compétitivité de la Belgique: défis et pistes de croissance (27/11/2012)

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Le Bureau fédéral du Plan a rédigé, en mai 2012, un rapport intermédiaire sur la compétitivité de la Belgique en réponse à une demande du Premier Ministre dans le cadre de la première phase de l’élaboration du plan de relance. Ce rapport établissait le diagnostic de la compétitivité belge et devait permettre d’éclairer le gouvernement sur la situation de la Belgique relativement aux trois pays voisins. Les analyses se sont poursuivies en vue de mettre en évidence les déterminants de la compétitivité et par là, les principaux défis à relever pour l’améliorer. La publication actuelle, finalisée le 26 octobre 2012, synthétise ces analyses. Elle a été communiquée au Premier Ministre et au Ministre de l’économie comme appui technique à la deuxième phase du plan de relance dans le cadre de l’élaboration du budget 2013.

Jusqu’il y a peu, les performances enregistrées par l’économie belge laissaient penser que le pays était relativement épargné par la crise économique. Au cours des dernières années, la croissance des salaires et les bonnes performances en termes d’emploi ont permis de soutenir la demande intérieure belge. Mais les évènements récents amènent à se poser la question de savoir si ces développements se sont faits aux dépens de la compétitivité de l’économie et, en particulier, de l’industrie belge. Quels sont les principaux éléments explicatifs de l’évolution de la compétitivité ? Quelles sont les mesures de politique économique envisagées et réalisables en Belgique pour répondre à cette évolution ? Telles sont les principales questions auxquelles le planning paper entend répondre en synthétisant les nombreux travaux réalisés par le Bureau fédéral du Plan sur ce sujet.

Les pertes de parts de marché et la détérioration du solde des transactions courantes vont au-delà de l’érosion structurelle de la compétitivité de la Belgique.

  • L’évolution des salaires et des prix a été plus rapide en Belgique que dans les pays voisins. Elle contribue aussi à la perte de compétitivité, sans améliorer le pouvoir d’achat par rapport à ces mêmes pays.
  • Si cette perte de compétitivité ne s’est traduite ni par l’effondrement du taux de marge des entreprises ni par une réduction importante de la part salariale et donc de l’emploi, cela s’explique par l’intervention, sous forme de subventions, des pouvoirs publics.
  • Pour assurer la croissance du pouvoir d’achat par la compétitivité, l’innovation est la voie royale. Elle doit être au coeur des processus de production tant privés que publics et être l'objectif des reformes structurelles et de la réorganisation de l'économie.
  • Cependant, il y aurait lieu d’agir aussi sur le coût salarial, d’une part pour corriger progressivement le handicap existant par rapport à la moyenne des trois pays voisins et, d’autre part, pour se doter de mécanismes évitant tout dérapage futur exigeant de nouvelles interventions du gouvernement aux dépens de l’efficacité des finances publiques. L’arbitrage entre compétitivité et pouvoir d’achat est délicat et exige, dans les circonstances présentes, une stratégie à moyen terme.

Le constat

Le constat réalisé montre que les pertes de parts de marché et la détérioration du solde des transactions courantes (voir graphique) vont au-delà de l’érosion structurelle de la compétitivité de la Belgique.

L’orientation géographique et la spécialisation-produits ont pesé sur les performances à l’exportation mais les pertes de compétitivité-prix et coût aussi. Cette détérioration de la compétitivité-prix et coût (voir graphique) a essentiellement lieu à partir de 2005 et s’explique par une évolution salariale trop rapide, non seulement au regard des performances des pays voisins en la matière, mais surtout au regard de la faible croissance de la productivité du travail.

Si cette perte de compétitivité ne s’est traduite ni par l’effondrement du taux de marge des entreprises ni par une réduction importante de la part salariale et donc de l’emploi, cela s’explique par l’intervention des pouvoirs publics qui, à partir de 2005, multiplient les subventions diminuant le coût du travail. Cette politique a donc été coûteuse pour les finances publiques et va être de plus en plus difficile à poursuivre dans le contexte de l’ajustement budgétaire et du vieillissement de la population. Il convient donc d’identifier les principaux éléments à l’origine de la perte de compétitivité pour y remédier.

La loi de 1996 encadrant les négociations salariales a été respectée dans son volet négociation des augmentations de salaires hors index à l’intérieur des marges maximales fixées pour une période de deux ans par les Accords interprofessionnels (AIP) successifs. Mais les prévisions ont systématiquement surestimé cette marge et, en particulier, l’évolution salariale allemande, l’impact des réformes structurelles du marché du travail de ce pays n’étant pas correctement anticipé. De plus, l’augmentation non anticipée du prix du pétrole à partir de 2005 a contribué à une inflation et donc à une indexation des salaires plus forte que prévue. Le volet correctif de la loi n’a, par contre, pas été mis en oeuvre de manière suffisante, et en tous cas, pas de manière automatique, et l’écart salarial a continué à se creuser pour atteindre 4,6 pour cent en 2012 tel qu’estimé en septembre 2011 par le Conseil Central de l’Economie.

La faiblesse relative de la croissance de la productivité s’explique uniquement par la faiblesse de la productivité totale des facteurs de production qui est liée à la capacité d’innovation et d’amélioration de l’efficacité de l’économie. Elle s’explique aussi par des raisons structurelles liées à la spécialisation de l’économie belge dans des activités pas suffisamment innovantes et la sous-spécialisation dans les activités innovantes par excellence que sont les productions des technologies de l’information et de la communication. La qualité des infrastructures et, en particulier, des infrastructures publiques, est aussi un déterminant important de la productivité totale des facteurs de production et son évolution n’a pas toujours été favorable en Belgique. L’arbitrage opéré au niveau des dépenses d’investissement public en faveur de l’administration et au détriment des infrastructures de transport et de l’investissement dans l’éducation est interpellant.

L’évolution plus rapide des prix en Belgique que dans les pays voisins contribue aussi à la perte de compétitivité. D’une part, l’augmentation des prix se répercute mécaniquement dans l’augmentation des salaires à travers le système d’indexation entraînant une spirale prix-salaires et, d’autre part, l’augmentation des prix des consommations intermédiaires augmentent les coûts de production des exportateurs. In fine, malgré la hausse des salaires, le pouvoir d’achat n’a pas augmenté plus que dans les pays voisins.

Malgré cette augmentation des coûts de production, le taux de marge des entreprises belges s’est bien comporté (voir graphique) et, s’est même légèrement amélioré pour revenir vers le niveau moyen de la zone euro, sans que cela ne s’accompagne d’une réduction massive de la part salariale. Cet ajustement s’est fait grâce à l’extension très rapide, à partir de 2005, des subventions salariales et s’est avéré très coûteux pour les finances publiques.

Un gros effort a été fourni pour favoriser la compétitivité structurelle, c’est-à-dire tous les facteurs autres que les prix et les coûts qui, dans le cadre de la mondialisation, procurent des avantages compétitifs. Cependant, force est de constater que cette capacité à développer et à exporter des produits dont la demande est davantage liée à la qualité qu’au prix et à conquérir de nouveaux marchés où la demande est dynamique ne s’est pas encore suffisamment améliorée. En particulier, la capacité à transformer l’innovation en augmentation du chiffre d’affaires et l’efficacité de l’administration publique ne se sont pas non plus améliorées aussi rapidement que chez nos principaux partenaires.

Les politiques

Face à ce diagnostic, les mesures à prendre s’inscriront, en tous cas à court terme, dans un contexte européen peu dynamique, caractérisé par un ajustement important des pays du sud de l’Europe, tant en termes budgétaires qu’en termes de compétitivité, qui pèsera sur la croissance de la demande globale et sur la position relative de la Belgique. La politique économique belge doit négocier un tournant délicat visant à redresser à la fois la compétitivité et le budget. Le gouvernement belge s’est donc engagé dans une politique budgétaire rigoureuse, à la fois pour ramener le déficit public sur la trajectoire préconisée par les instances européennes et pour assurer la soutenabilité des finances publiques face au défi du vieillissement de la population et aux engagements pris vis-à-vis de la stabilité du système financier. Procéder à ces ajustements tout en soutenant la demande globale est un exercice particulièrement difficile. A court terme, la rigueur en matière salariale déprime les rentrées fiscales et la rigueur en matière budgétaire aboutit souvent à augmenter la pression fiscale, ce qui est désincitatif pour l’offre de facteurs de production et négatif pour la compétitivité et la croissance à long terme.

Pour assurer la croissance du niveau de vie, du pouvoir d’achat, par la compétitivité, le progrès technologique, la qualité, l’innovation et l’efficacité des processus de production de biens et services publics et privés est la voie royale. Les Régions en ont fait une priorité. Mais beaucoup reste à faire et les résultats n’apparaissent que progressivement, alors que les restructurations industrielles se précipitent avec la crise.

Pour assurer ce redéploiement, des coûts trop élevés constituent un handicap. Aussi, à court-moyen terme, y aurait-il lieu d’agir également sur le coût salarial, d’une part pour corriger progressivement le handicap existant par rapport à la moyenne des trois pays voisins et d’autre part, pour se doter de mécanismes évitant tout dérapage futur.

Etant donné l’ampleur de l’écart salarial observé par le Conseil Central de l’Economie, il serait irréaliste de n’envisager qu’une seule mesure, pour le résorber, que celle-ci soit gouvernementale ou qu’elle soit obtenue par la négociation entre partenaires sociaux. Il serait plus réaliste d’envisager un ensemble de mesures équilibrant les efforts de chacun dans le cadre d’une intervention publique dont l’impact sur les finances publiques doit être neutre. Il pourrait s’agir de la combinaison de différentes mesures: une réorientation des prélèvements en vue de réduire la charge fiscale et parafiscale sur les salaires en privilégiant les travailleurs moins qualifiés, une réduction de la parafiscalité sur le travail financée par une réduction de dépenses comme les subventions (ou par la prise en compte de certaines subventions salariales dans l’écart salarial tel qu’il est mesuré par le Conseil Central de l’Economie), une action sur la formation des prix, en particulier des industries de réseau, pour assurer une meilleure convergence avec les trois pays-voisins, et une amélioration du mécanisme d’indexation. Une autre partie de l’ajustement pourrait venir d’une croissance des salaires hors index plus faible que la marge donnée par l’évolution des salaires chez nos principaux voisins pendant un certain nombre d’années.

Pour le futur, l’analyse a montré que l’écart salarial n’est pas dû au processus de négociations lui-même mais à l’erreur de prévision qui entache l’évolution salariale attendue des trois pays voisins et singulièrement de l’Allemagne. Il faut donc améliorer la manière dont ces prévisions sont faites pour les rendre plus fiables, plus sûres et reposant sur une méthodologie acceptée, dès le départ, par toutes les parties prenantes.

Si malgré cette amélioration, un dérapage venait à être constaté, il devrait faire l’objet d’une correction automatique selon un mécanisme négocié préalablement. L’expérience récente illustre, en effet, clairement la difficulté de devoir corriger un dérapage important dans une période où la faible croissance de la productivité ne permet déjà que peu de croissance des salaires réels et où, dès lors, il faut constamment faire appel aux subventions du gouvernement aux dépens de l’efficacité des finances publiques.

A plus long terme, rétablir la compétitivité en renouant avec une croissance suffisante de la productivité sans pénaliser le redressement du marché de l’emploi demande d’accélérer le rythme des réformes structurelles car elles demandent du temps pour produire leurs effets. Ce processus de longue haleine doit particulièrement porter sur une stratégie d’innovation efficace, le développement du capital humain et la réorganisation des marchés. Permettre aux efforts de R&D et d’innovation de se concrétiser dans de nouvelles productions moins soumises à la pression concurrentielle internationale demande une mobilisation de toutes les énergies. Il convient en particulier de mener une politique volontariste de développement des qualifications de la population active, de réorganisation en profondeur de l’intervention publique pour accroître son efficacité tant dans sa production de services publics que dans son rôle de régulateur des marchés, de développement d’une infrastructure publique de qualité et d’intégration poussée des technologies de l’information et de la communication. Les mesures à prendre sont de nature plus micro-économique, mais leur mise en oeuvre sera, sinon rendue possible, à tout le moins facilitée par un cadre macro-économique favorisant les équilibres tant interne qu’externe.

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