Hervorming van de spoorwegsector in België. Lessen uit Groot-Brittannië, Duitsland en Zweden. [ Working Paper 10-05 - 01/06/2005]

In alledrie de landen bestaat er een scheiding tussen netwerkbeheer en treindiensten, zij het niet in dezelfde mate. Scheiding van eigendom bestaat in Groot-Brittannië, waarbij de treindiensten volledig geprivatiseerd zijn. In beide andere landen is de overheid nog grotendeels eigenaar van beide en is de scheiding voor wat de nationale spoorwegmaatschappij betreft slechts juridisch. Opgemerkt zij dat Zweden in 1988 Europees voorloper was in het scheiden van netwerk en treindiensten. Bovendien vallen beide in Zweden niet onder één holding, terwijl dat in Duitsland (en België) wel het geval is. Voor wat de treindiensten betreft, is men in Groot-Brittannië zeer ver gegaan. Er is niet alleen concurrentie om 25 concessies voor het reizigersvervoer, maar ook directe concurrentie tussen vier aanbieders in het goederenvervoer en concurrentie tussen drie leasingbedrijven voor rollend materieel. De vervoerders bezitten geen materieel, maar leasen het bij deze drie bedrijven. In Duitsland en Zweden vindt er competitieve aanbesteding van (vooral) regionale lijnen plaats en is er vrije toetreding in het goederenvervoer. Nochtans wordt het grootste deel van het vervoer nog verzorgd door de nationale spoorwegmaatschappij.

Op 1 januari 2005 werd de nmbs opgesplitst in drie overheidsbedrijven: een moederbedrijf (de holding nmbs) en twee dochterondernemingen. Eén van die twee dochterondernemingen is verantwoordelijk voor het beheer van de infrastructuur van de spoorwegen (Infrabel nv); de andere is bevoegd voor het vervoer en de exploitatie (nmbs). In tegenstelling tot sommige andere landen (o.a. Groot-Brittannië) gaat de scheiding tussen exploitatie en infrastructuur in België niet verder dan een juridische opsplitsing (zoals minimaal vereist werd door de Europese Commissie). Net zoals in Duitsland wordt er gekozen voor een holding structuur waardoor er sprake is van een vrij sterke mate van verticale integratie. Deze verticale integratie wordt door enkele auteurs (o.a. Link, 2003; Lehman, 1997) naar voren geschoven als reden voor de beperkte toetreding op het Duitse netwerk. Het samenvallen van infrastructuur en operator onder dezelfde holding kan namelijk aanleiding geven tot discriminatie ten opzichte van nieuwe operatoren die hun diensten wensen aan te bieden. Ook de Zweedse nationale spoorwegmaatschappij werd veroordeeld voor het misbruiken van haar marktdominantie. De Belgische mededingingsautoriteiten en overheid dienen er dan ook op toe te zien dat enerzijds de voorwaarden die worden opgelegd aan toetreders aanvaardbaar zijn en anderzijds dat de nmbs haar marktdominantie niet misbruikt.

Ondanks het feit dat het moeilijk is om de verschillende hervormingsmodellen rechtstreeks met elkaar te vergelijken daar er geen inherente superioriteit bestaat tussen de verschillende modellen, kunnen op basis van de ervaringen in het buitenland toch een aantal conclusies worden getrokken.

• Op basis van paneldata- en tijdreeksanalyses blijkt dat de hervormingen een positief effect hebben op de efficiëntie. Deze stijging van de efficiëntie werd bereikt via een stijging van de arbeidsproductiviteit en een daling van de werkgelegenheid. Het is echter niet altijd duidelijk welke hervormingen de voorkeur verdienen. Wel wordt er op gewezen dat voornamelijk stapsgewijze hervormingen positieve effecten hebben dit in tegenstelling tot een eenmalig hervormingspakket dat in het beste geval neutrale effecten heeft. Wel dienen er mechanismen in het leven geroepen te worden om de kosten van de hervormingen te minimaliseren. De volgende problemen kunnen namelijk optreden: slechte coördinatie tussen de infrastructuurbeheerder en de exploitant(en), kwaliteit van de dienstverlening en onvoldoende investeringen om de kwaliteit en de veiligheid te garanderen.
• Eén van de beweegredenen van de hervormingen was om de schuldenlast van de nationale spoorwegmaatschappijen te verminderen. Op basis van de ervaringen in het buitenland is het echter duidelijk dat dit doel niet altijd bereikt wordt.
• Verder blijkt dat ongeveer 30 % van de overheidsbetalingen aan de nationale spoorwegmaatschappijen in Europa betrekking hebben op de publieke dienstverlening. Ervaringen in Zweden tonen aan dat hervormingen aanleiding kunnen geven tot een daling van de subsidies. Bovendien tonen Buehler & Schumtzler (2002) dat een daling van de subsidies niet noodzakelijk in conflict staan met kwaliteitsverbetering. Zowel Buehler & Schumtzler (2002) als Friederiszick et al. (2003) wijzen er wel op dat een mechanisme dient ingebouwd te worden om onderinvestering te vermijden.
• Op basis van de ervaringen in het buitenland is het niet duidelijk of de prijzen in België naar aanleiding van de hervormingen zullen stijgen of dalen. Zo zijn de prijzen in Groot-Brittannië (gemiddeld) gedaald en in Duitsland gestegen. De prijzen in Zweden ondergingen sinds de nieuwe tariefstructuur eveneens een stijging. Hier staat wel tegenover dat de kwaliteit (reistijd en dienstfrequentie) in Zweden sinds de nieuwe tariefstructuur verbeterd is. De vastgestelde prijsstijgingen in Groot-Brittannië en Duitsland doen zich voornamelijk voor in de eerste klasse of business tickets.
• De hervormingen hoeven niet synoniem te staan voor een stijgende onveiligheid. De instanties die verantwoordelijk zijn voor het onderhoud van het netwerk dienen wel rekening te houden met een mogelijke stijging van het reizigers- en vrachtvervoer. De ervaringen in Groot-Brittannië tonen bovendien de nood aan van een duidelijke structuur van deze instanties.
• De hervormingen in de spoorwegsector kunnen aanleiding geven tot toetreding. Het valt echter te betwijfelen of toetreders in staat zullen zijn om een groot marktaandeel in te palmen. Toetreders zullen voornamelijk lage kosten operatoren zijn (noodzakelijk aangezien ze geen netwerk voordelen hebben). De Duitse ervaring leert dat toetreders voornamelijk zullen toetreden op routes met een hoog ‘point-to-point’ verkeer en niet zozeer over het hele netwerk.
• Indien men zoals in Groot-Brittannië ‘een gebrek’ aan infrastructuurinvesteringen wil vermijden, is een lange termijn coördinatie tussen de investeringen en de dienstverlening noodzakelijk. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan lange termijn contracten met de toetreders.

De resultaten dienen ook enigszins genuanceerd te worden. Zo zijn de geanalyseerde effecten van de spoorweghervormingen korte termijn effecten. Er is tot op heden weinig of niets geweten over de lange termijn effecten van deze hervormingen. Bovendien dient men niet enkel te kijken naar de verschillende nationale hervormingsmodellen maar ook naar de mate waarin deze modellen een weergave zijn van de verschillende visies die deze landen hebben ten opzichte van het (trein)transportbeleid.