Page Title

Publicaties

Om de transparantie en informatieverstrekking te bevorderen, publiceert het FPB regelmatig de methoden en resultaten van zijn werkzaamheden. De publicaties verschijnen in verschillende reeksen, zoals de Vooruitzichten, de Working Papers en de Planning Papers. Sommige rapporten kunnen ook hier geraadpleegd worden, evenals de nieuwsbrieven van de Short Term Update die tot 2015 werden gepubliceerd. U kunt op thema, publicatietype, auteur en jaar zoeken.

Verkenning van de financiële evolutie van de sociale zekerheid 2000 - 2050 : De vergrijzing en de leefbaarheid van het wettelijk pensioensysteem [Planning Paper 91]

Het probleem van de financiële houdbaarheid op lange termijn van de wettelijke pensioenstelsels dook op in het Belgisch sociaal-politieke debat aan het einde van de jaren 80. De verschillende beleidsmaatregelen voor pensioenen, die tijdens de voorafgaande periode werden doorgevoerd, wijzen erop dat die bekommernis vroeger ofwel niet bestond, ofwel ondergeschikt was aan dwingende kortetermijnprioriteiten.

Tijdens de jaren 60 en 70 werd de algemene pensioenregeling van de werknemers, die vlak na de oorlog was gereorganiseerd, aangepast om het pensioenbedrag fors op te trekken: de snelle groei van de levensstandaard (zelfs na de oliecrisis van 1973) zou anders geleid hebben tot een belangrijk verschil in levensstandaard tussen de beroepsbevolking en gepensioneerden. Zo’n verschil zou sociaal moeilijk te aanvaarden geweest zijn, vooral in een context waarin gedacht werd dat economische groei en sociale vooruitgang moeten samengaan. De demografische en sociaal-economische ontwikkelingen ondersteunden toen nog sterk het arbeidsaanbod. De budgettaire weerslag van de tragere economische groei na de eerste oliecrisis was immers nog niet voluit voelbaar en werd dikwijls beschouwd als een probleem van voorbijgaande aard.

In de jaren 80, kwam er, om de begroting te saneren, een volledige ommezwaai in de genereuze aanpassingen van de pensioenbedragen. Nochtans was het destijds niet de bedoeling om die maatregelen in een langetermijnperspectief in te passen, waarbij de wettelijke pensioenstelsels op lange termijn financieel houdbaar zouden zijn. Want om arbeidsplaatsen vrij te maken voor jongeren, werden er maatregelen ontwikkeld die de beroepsbevolking verminderden via aantrekkelijke formules van vervroegde pensionering. In een context van massale werkloosheid zorgen dergelijke formules beslist voor een daling van de jongerenwerkloosheid en vangen ze de sociale gevolgen van bepaalde herstructureringen op. Op lange termijn leiden zij echter tot een verhoging van de overheidsuitgaven, zeker als de werkloosheidsgraad een minimumpercentage benadert (structurele werkloosheidsgraad). Een typevoorbeeld van zo’n formule is het stelsel van het brugrustpensioen, waardoor de pensioenleeftijd voor mannen met vijf jaar wordt verlaagd met behoud van de volledige pensioenrechten. Dat stelsel werd in 1990 afgeschaft.

Door de snelle groei van de overheidsschuld, de hogere levensverwachting en het besef dat het dalend geboortecijfer blijvend zou zijn, groeide geleidelijk de vraag of de wettelijke pensioenstelsels op lange termijn financieel houdbaar zouden zijn. Het probleem van de toenemende vergrijzing was aan de orde tijdens de voorbereiding van de verschillende pensioenhervormingen sinds het einde van de jaren 80.

Het fpb werd – in het kader van zijn wettelijke opdracht om bij te dragen tot de economische besluitvorming – dan ook verschillende keren gevraagd om het volgende te onderzoeken: enerzijds de langetermijnontwikkeling van de pensioenuitgaven en hun financiering en anderzijds, de weerslag van verschillende voorontwerpen van pensioenhervorming op die ontwikkeling. Dat was het geval bij de invoering van de flexibele pensioenleeftijd voor mannelijke werknemers tussen 60 en 65 jaar in de werknemersregeling, ter vervanging van het stelsel van het brugrustpensioen en van het bijzonder brugpensioen. Ook bij de studie van de verschillende formules voor de gelijkschakeling van de pensioenbepalingen voor mannelijke en vrouwelijke gepensioneerden werd de hulp van het fpb ingeroepen. Die verschillende studies, die onder de verantwoordelijkheid van het fpb werden gepubliceerd, zijn op wetenschappelijke colloquia voorgesteld en officieel meegedeeld aan parlementaire commissies en de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven. Ze kwamen tot stand met behulp van het modellensysteem maltese, dat daartoe werd ontwikkeld.

Hoewel maltese ontwikkeld werd om te testen of de pensioenuitgaven van het algemeen stelsel van de sociale zekerheid voor loontrekkenden en zelfstandigen financieel houdbaar zouden blijven op lange termijn, werd het model meteen uitgebreid tot alle takken van de sociale zekerheid. Het praktisch beheer van de sociale zekerheid in de jaren 80 had immers financiële doorsijpelingsmechanismen tussen de verschillende takken van de sociale zekerheid ingevoerd, waardoor het financieringsprobleem globaal moest worden bekeken.

Rekening houden met de sociale zekerheid in haar geheel is trouwens onontkoombaar geworden sinds in 1995 het beginsel van het "globaal beheer" van de sociale zekerheid is ingevoerd. Hierdoor hebben de bijdragen en de overdrachten van de federale overheid niet langer een toewijzing per tak volgens de organieke wetten, maar worden ze jaarlijks verdeeld naargelang de behoeften in de verschillende takken van de sociale zekerheid. Die globale aanpak is bijzonder nuttig gebleken bij de pensioenhervorming van 1996, die belangrijke verschuivingen van toelagen tussen de takken met zich meebrengt.

De globale aanpak van de sociale zekerheid – in de institutionele betekenis van het woord – heeft er vanzelfsprekend toe geleid dat haar financiële ontwikkeling ingepast werd in het kader van de openbare financiën. Hierdoor kunnen de uitgaven voor sociale bescherming, die niet onder de sociale zekerheid vallen, ook in beschouwing worden genomen, zoals die voor de statutaire overheidsambtenaren. Verder kan de analyse worden uitgebreid tot het verdere verloop van het tekort en de schuld van de globale overheid.

Het modellensysteem maltese identificeert de belangrijkste wettelijke parameters op het vlak van toegankelijkheid en berekening van de sociale uitkeringen. De impact van die parameters op de dynamiek van de sociale uitgaven kan geanalyseerd worden aan de hand van demografische, sociaal-economische en macro-economische scenario’s, die grotendeels uit hypothesen bestaan.

De methodologie van het maltese-systeem wordt besproken in hoofdstuk II.

Andere instellingen dan het fpb hebben voor verschillende landen meerdere projecties van de sociale uitgaven opgesteld. Hoewel die oefeningen ook steunen op demografische, sociaal-economische en macro-economische scenario’s, die meestal uitgaan van exogene hypothesen, blijven er onderling belangrijke methodologische verschillen bestaan, die te maken hebben met de globalisatiegraad van de aanpak. Soms wordt er enkel rekening gehouden met de pensioenuitgaven, of met alle leeftijdsgebonden sociale uitgaven, of met alle sociale uitgaven. Soms worden de demografische, sociaal-economische en macro-economische ontwikkelingen samen in aanmerking genomen, of wordt er rekening gehouden met een evolutie van de vervangingsratio al dan niet in overeenstemming met de reglementaire parameters. Die verschillen, meer nog dan de verschillende hypothesen, verklaren de verscheidenheid van de besluiten.

De studies over de budgettaire gevolgen van de vergrijzing, die de internationale organisaties, met name die van de Europese Commissie en de oeso, in het midden van de jaren 90 uitvoerden, verdienen bijzondere aandacht. De eerste studie steunde op een compilatie van nationale projecties namelijk op projecties die destijds al voor België waren uitgevoerd met behulp van het maltese-systeem. De tweede studie was gebaseerd op projecties, die de oeso met behulp van een standaardmodel voor elk van de lidstaten uitvoerde. Beide studies waren een opmerkelijke poging tot internationale vergelijking en synthese van de problematiek, maar ze hadden elk hun eigen tekortkomingen. Enerzijds konden de nationale projecties, die rekening hielden met de institutionele kenmerken van de verschillende stelsels, moeilijk vergeleken worden door de heterogeniteit van de hypothesen. Anderzijds steunden de projecties, die met behulp van het standaardmodel van de oeso werden verwezenlijkt, weliswaar op homogene hypothesen, maar zij hielden niet voldoende rekening met de specifieke kenmerken van de verschillende pensioenstelsels.

Via twee werkgroepen die ter zake werden opgericht onder toezicht van het Comité voor Economisch Beleid (ceb) van elk van beide organisaties, hebben de Ecofin-Raad van de Europese Unie en de oeso in 2000, een nieuwe studie opgestart over de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. Hierdoor konden projecties worden gemaakt met betrekking tot de pensioenuitgaven, eventueel aangevuld met projecties over de andere leeftijdsgebonden overheidsuitgaven (sociale uitgaven en uitgaven voor onderwijs). Hierbij werd een beroep gedaan op de verschillende nationale modellen, maar gemeenschappelijke hypothesen werden behouden voor de demografische, sociaal-economische en economische ontwikkeling. De nadelen van beide hierboven vermelde studies konden op die manier worden omzeild. De resultaten voor de verschillende landen werden in verschillende versies verspreid.

Een van de doelstellingen van deze publicatie is een gedetailleerde voorstelling geven van de hypothesen en de resultaten van de projecties die het fpb in dat kader heeft verwezenlijkt voor België. Hoofdstuk IV is hier volledig aan gewijd.

De oefening omvat niet alleen een basisprojectie – de hiervoor vermelde rapporten steunen op de resultaten daarvan – maar ook een reeks projecties die met variërende demografische, sociaal-economische en macro-economische scenario’s zijn gemaakt. De oeso vroeg bijkomende projecties over de impact van bepaalde sociale beleidsmaatregelen met betrekking tot de reglementering van de sociale zekerheid.

Bij de opstelling van de hypothesen van de basisprojectie waren er discussies tussen het economisch departement van de oeso en de meeste nationale delegaties (de overeenkomstige werkgroep van de Europese Unie had beslist zich grotendeels te baseren op de hypothesen die in het oeso-kader waren vastgelegd).

De moeilijkste discussie ging over de macro-economische hypothesen. Het secretariaat van het economisch departement van de oeso leek ervan overtuigd dat de productiviteitswinsten op lange termijn zouden convergeren naar een zeer laag niveau als gevolg van de vergrijzing. Bovendien meende het secretariaat dat (bij ongewijzigd beleid) de structurele werkloosheidsgraad hoog zou blijven in de landen waar de hervorming van de arbeidsmarkt, naar zijn mening, onvoldoende was. Bepaalde nationale delegaties stelden daarentegen voor om, gelet op de onzekerheden, de productiviteitshypothesen te gebruiken, die het meest de trendmatige cijfers benaderden en om op lange termijn een belangrijke daling van de werkloosheidsgraad toe te laten. De naar voren gebrachte argumenten sloegen ofwel op de impact van de ingevoerde hervormingen, ofwel op het feit dat het behoud van een hoge werkloosheidsgraad in een demografische context waarin de beroepsbevolking daalt, weinig waarschijnlijk wordt geacht. Er moest dus een compromis worden uitgewerkt, waardoor de uiteenlopende opties leidden tot de uitwerking van varianten.

Er waren ook discussies over de projectie van de ontvangsten van de overheden en van hun primaire uitgaven die niet aan de leeftijd gebonden zijn. Dat was een belangrijk element, in die zin dat de werkgroep de analyse van de ontwikkeling van de aan leeftijdsgebonden uitgaven wou aanvullen met een weliswaar gestileerde weergave van de ontwikkeling van het tekort en van de overheidsschuld. Het secretariaat stond erop die ontvangsten en de niet aan de veroudering gekoppelde primaire uitgaven constant te laten evolueren in procent van het bbp, terwijl verschillende institutionele overwegingen (bijvoorbeeld de fiscaliteit van de pensioenen) of specifieke overwegingen (bijvoorbeeld de ontwikkeling van de opbrengsten gekoppeld aan de uitbating van energiebronnen) sommige landen ertoe aanzetten aparte evoluties op dit vlak te voorzien.

Hoewel de landen van de Europese Unie het vrij snel eens waren om, i.v.m. de demografische hypothesen, Eurostat te vragen een reeks samenhangende bevolkingsvooruitzichten te laten voorstellen, hadden bepaalde landen bezwaren tegen een of ander element van het door Eurostat weerhouden demografisch scenario.

Enkele delegaties weigerden ook het gemeenschappelijk methodologisch kader te aanvaarden en verkozen hun eigen projecties, alhoewel die op bepaalde punten moeilijk te vergelijken waren met de projecties van de meeste landen. De meeste landen probeerden het gemeenschappelijk kader na te leven. Zo ook België.

Er lag immers niets in de weg om op nationaal vlak andere projecties te maken met hypothesen die de nationale experts het meest geschikt achtten, vooral omdat er in dat kader des te meer rekening kon worden gehouden met de begrotingsdoelstellingen van de nationale overheden op middellange termijn.

Het fpb heeft een dergelijke oefening voor België gemaakt. Die oefening wordt voorgesteld in hoofdstuk III van deze publicatie.

De resultaten van de oefening met de hypothesen die de nationale experts gebruikten, evenals die van de basisprojectie voor de internationale organisaties, geven de grootteorde weer van de waarschijnlijke toename van de sociale uitgaven en van de uitgaven voor onderwijs, wat wij "budgettaire kost van de vergrijzing" noemen: tussen 2000 en 2050 zouden die kosten 2,7 % tot 4,2 % van het bbp bedragen. Als wij alleen maar rekening houden met de pensioenuitgaven, dan zou de groei voor dezelfde periode tussen 2,4 % en 3,2 % van het bbp liggen, ofwel maximum 1 % van het bbp minder. De uitgaven voor gezondheidszorg zouden met 3 % van het bbp toenemen tegen 2050, terwijl de uitgaven die specifiek aan de jonge en middelbare leeftijdsklassen gekoppeld zijn (kinderbijslag, onderwijs, werkloosheid), ten minste met 2 % van het bbp dalen.

De groei van de pensioenuitgaven, hoe gevoelig ook, lijkt gematigd ten opzichte van het demografisch probleem, waar de demografische afhankelijkheidscoëfficiënt van de ouderen toeneemt met 71 % tussen 2000 en 2050. Die schijnbare paradox hangt enerzijds samen met een kleinere groei van de sociaal-economische afhankelijkheidscoëfficiënt van de ouderen die toeneemt met "slechts" 62 % en anderzijds, met de daling van het gemiddeld pensioen in procent van het gemiddelde loon (- 19 %).

De kleinere groei van de sociaal-economische afhankelijkheidscoëfficiënt van de ouderen weerspiegelt vanzelfsprekend de toename van de werkgelegenheidsgraad als gevolg van de hogere vrouwelijke activiteitsgraad en de gedaalde werkloosheid. De groter wordende groep pensioentrekkers binnen de oudere bevolking is minder uitgesproken dan de toename van de werkgelegenheidsgraad, berekend ten opzichte van de bevolking op arbeidsleeftijd. De pensioenhervorming, die de wettelijke pensioenleeftijd voor vrouwen op 65 jaar brengt in de algemene regeling van werknemers en zelfstandigen, draagt ook bij tot dat resultaat.

De relatieve vertraging van het gemiddeld pensioen t.o.v. het gemiddelde loon is hoofdzakelijk te wijten aan volgende factoren (in de werknemersregeling en die van de zelfstandigen; zie hoofdstuk III):

  • Omwille van de toenemende participatiegraad van de vrouw zal de komende decennia het traditionele koppel met één gezinspensioen (berekend aan 75 %) steeds vaker worden afgelost door de nieuwe generaties dubbelpensioentrekkers (berekend aan 60 % van ieders loon). Alhoewel dit laatste koppel samen een hoger pensioen heeft dan het gezinspensioen van de enige kostwinner, uitgedrukt per pensioengerechtigde, daalt het gemiddeld pensioen: het pensioen van de man wordt berekend aan 60 % i.p.v. 75 % en het pensioen van de vrouw is meestal relatief lager omwille van een kortere loopbaan en/of de lagere bezoldiging.
  • Het pensioen wordt berekend aan de hand van het loon verdiend tijdens de loopbaan, evenwel begrensd tot de loongrens die gold op het moment dat het loon verdiend werd. Omdat tijdens de periode 1982 - 1998 de bedoelde loongrens enkel aangepast werd aan de levensduurte maar niet aan de reële loonsverhogingen, zullen de toekomstige generaties de invloed van die geblokkeerde loongrens in hun loopbaan blijven meedragen. De pensioenwet herstelt vanaf 1999 de koppeling van de loongrens aan de conventionele lonen - zonder inhaaloperatie - waardoor enkel de aftopping van het wettelijk pensioen niet langer wordt uitgebreid. Er blijft nochtans een lichte aftopping omdat de conventionele lonen en dus ook de loongrens geen rekening houden met de verschuiving in de tewerkstelling naar hoger geschoolde en beter betaalde jobs.
  • Omwille van de ‘gedeeltelijke’ welvaartsaanpassing t.o.v. de loonevolutie vertraagt het pensioen - uitgedrukt in procent van het loon - naarmate de gepensioneerde veroudert; aldus wordt het gemiddeld pensioen beïnvloed door de leeftijdsstructuur van de gepensioneerden. Gelet op de aanhoudende toename van de levensverwachting op hogere leeftijden, zal het gewicht van de hoogbejaarden in het totaal aantal gepensioneerden toenemen, waardoor het gemiddeld pensioen structureel vertraagt t.o.v. de loontoename. Naast die structurele veroudering veroorzaakt de babyboomgeneratie schokken in de leeftijdsstructuur van de gepensioneerden: vanaf 2010 wanneer die omvangrijke generaties worden gepensioneerd (waardoor de gemiddelde pensioenleeftijd verjongt) en 15 jaar later wanneer diezelfde generatie in grote getale de vierde leeftijd bereikt.

De toename van de overige vervangingsinkomens (arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, brugpensioen) is ook kleiner dan de loonstijging.

De sensitiviteitsstudie, uitgevoerd met talrijke varianten, heeft de soliditeit van de resultaten aangetoond. Buiten de varianten, die qua werkgelegenheidsgraad sterk van de basisprojectie afwijken, verschillen de budgettaire kosten van de vergrijzing in de getoetste varianten maar weinig (minder dan 1 % van het bbp) van die in de overeenkomstige basisprojectie.

Die evaluaties bevestigen grotendeels de resultaten uit een eerdere studie, behalve voor de uitgaven voor gezondheidszorg waarvan de groei op lange termijn tegen het einde van de periode met 1,2 % van het bbp naar boven is herzien. Die herziening wordt verklaard doordat nauwkeurigere en volledigere gegevens zijn gebruikt – die destijds nog niet beschikbaar waren – over de verdeling van de uitgaven voor gezondheidszorg per leeftijdsklasse en per geslacht.

Wij moeten echter opmerken dat de projecties over pensioenuitgaven en de projecties over gezondheidszorg qua betrouwbaarheid niet op eenzelfde niveau kunnen gezet worden. De ontwikkeling van de gepensioneerde bevolking en van haar rechten kan immers zeer precies in model worden gebracht, maar dat geldt niet voor de uitgaven voor gezondheidszorg die beïnvloed worden door wisselvallige factoren, zoals de vooruitgang in de medische technologie, het sociaal-economisch gedrag en de gezondheid van de bevolkingsgroepen. Bovendien is het model voor de pensioenuitgaven bijzonder verfijnd, op het vlak van de toetreding tot het pensioen van de verschillende sociaal-economische categorieën en op het vlak van de opsplitsing van die categorieën per leeftijdsgroep.

Wat de financiering van de budgettaire kosten van de vergrijzing betreft, stemmen de besluiten van deze studie overeen met die van de vorige studies: de verwachte daling van de rentelasten zou tegen 2030 of 2050 groter moeten zijn dan de budgettaire kost van de vergrijzing. Die laatste zou dus gefinancierd kunnen worden met de middelen die vrijkomen door de afbouw van de schuld.

De resultaten van het saneringsbeleid van de begroting in de jaren negentig kwamen sneller tot uiting dan verwacht werd in de studie van 1997, vooral dankzij de sindsdien sterke macro-economische groei. Het begrotingsevenwicht is reeds vanaf 2000 bereikt, wat verschillende jaren eerder is dan in vroegere studies werd aangegeven. De daling van de rentelasten zal dus over de volledige periode ook sneller verlopen dan eerder aangenomen werd, maar zal zich vooral op middellange termijn voordoen (2000 - 2010), namelijk in een periode waarin de gevolgen van de vergrijzing nog niet voluit tot uitwerking zullen gekomen zijn.

Dat nieuwe element rechtvaardigt de toepassing van mechanismen - zoals het "Zilverfonds" - waardoor de budgettaire marges, die op korte en middellange termijn vrijkomen, opgespaard worden om in een latere periode gebruikt te kunnen worden.

 

  PDF & Download

  Auteurs

Michel Englert (A), , Marie-Jeanne Festjens (A), Micheline Lambrecht (A), , Catherine Streel (A),
 
A : Auteur, C : Contribuant

Datum

  Publicatietype

Planning & Working Papers

Please do not visit, its a trap for bots