Improving the Stability and Growth Pact by integrating a proper accounting of public investments: a new attempt [ Working Paper 01-16 - 07/01/2016]

  PDF & Download

• Publication (en - 344 Kb)

  Auteurs

Henri Bogaert (A)
 
A : Auteur, C : Contribuant

  Publicatietype

Working Papers

De Working Paper presenteert een studie of analyse die het FPB op eigen initiatief uitvoert.

De regels van het Groei- en Stabiliteitspact hebben tot doel het begrotingsbeleid van de lidstaten van de eurozone op efficiënte wijze te coördineren. Het preventieve luik van die regels is gericht op de doelstelling van een structureel begrotingssaldo, gecorrigeerd voor het conjunctuureffect en eenmalige maatregelen. Die dient gemiddeld gecontroleerd te worden over de economische cyclus. Die doelstelling moet ervoor zorgen dat de automatische stabilisatoren hun rol in de cyclus kunnen spelen:het effectief begrotingssaldo varieert naargelang van de cyclus rond zijn centrale waarde (de MTO of middellangetermijndoelstelling).

We stellen echter vast dat de huidige regels van het Pact nadelige effecten met zich meebrengen, meer bepaald op de overheidsinvesteringen die nochtans gelden als een van de begrotingsrubrieken die het sterkst de groei stimuleren. Enerzijds kenden sommige landen, die tijdens de jaren 2000 het uitrustingsniveau van de geavanceerde landen van de eurozone probeerden in te halen, hoge overheidsinvesteringen. Dat geldt bijvoorbeeld voor landen zoals Griekenland, Ierland, Spanje en Portugal. Die landen hebben een groot deel van de begrotingsaanpassing die nodig was door de gevolgen van de financiële crisis van 2008 verhaald op de overheidsinvesteringen, hoewel dat soort overheidsuitgaven het grootste multiplicatoreffect heeft op de werkgelegenheid en de economische groei. Anderzijds kampen een aantal meer geavanceerde landen al jaren met een redelijk laag niveau van de overheidsinvesteringen. Dat niveau is in ieder geval veel te laag om de daling van de kapitaalvoorraad van de overheid in procent van het bbp een halt toe te roepen. Het is reeds algemeen gebleken dat investeringen de doeltreffendheid van de overheid kunnen verhogen en talrijke externe effecten hebben die bijdragen tot de groei van de privésector.

Om iets aan de onderinvestering in de eurozone te doen, die het economisch herstel vertraagt en op de groei weegt, werden er onlangs samen met het plan-Juncker flexibiliteitsmechanismen ingevoerd in het Pact. Die bieden echter maar een gedeeltelijke oplossing voor het probleem.

Vandaar dat er stemmen opgaan om het Pact grondiger te verbeteren en om, meer bepaald, een gouden regel in te voeren de overheidsinvesteringen minus de afschrijvingen gefinancierd zouden kunnen worden door middel van leningen. Er is een overvloed aan argumenten in de literatuur: de overheidsinvesteringen vormen een bron van potentiële groei die, op zijn beurt, een bron vormt van oekomstige fiscale opbrengsten; de overheidsinvesteringen zijn kosten die worden toegewezen aan de begroting van het investeringsjaar en die tijdens de daaropvolgende jaren, vaak een lange periode, worden gebruikt; de investeringen zijn een waarde die impliciet, of ten minste gedeeltelijk, wordt gebruikt als onderpand of tegenprestatie voor de lening waarmee ze gefinancierd worden. Er worden daarentegen al vele jaren bepaalde argumenten opgeworpen tegen de gouden regel, met name de volgende: enerzijds vormen de overheidsinvesteringen geen goed anticyclisch beleidsinstrument omdat hun voorbereiding, realisatie en uitvoering te veel tijd vergt en omdat overhaast te werk gaan tot inefficiëntie leidt. Anderzijds kan de gouden regel tot ontsporingen leiden omdat de bevoegde instanties de lopende uitgaven in de categorie investeringen onderbrengen om geen begrotingsaanpassingen te moeten uitvoeren. Die laatste kritiek is niet relevant in een Europese context waarin Eurostat, sinds de goedkeuring van het Six Pack en het Two Pack, waakt over de boekhoudkundige orthodoxie.

Deze paper stelt daarom een nieuwe methode voor om de doelstelling voor het begrotingssaldo op middellange termijn (MTO) te berekenen, waarbij elke lidstaat die doelstelling bepaalt zonder de  logica van het Pact te wijzigen, nl. de automatische stabilisatoren laten spelen rond de MTO. Het programma van overheidsinvesteringen wordt hier beschouwd als een structurele beleidsmaatregel die op middellange termijn wordt gepland. Het is in deze benadering dus niet de bedoeling om een discretionair anticyclisch begrotingsbeleid via overheidsinvesteringen te voeren. Het is daarentegen nodig om de potentiële groei te ondersteunen door de investeringsprogramma's op middellange termijn te behouden.

De huidige berekeningsmethode van de MTO is gebaseerd op het houdbaarheidscriterium van de overheidsschuld, die stelt dat (in procent van het bbp) de geactualiseerde waarde van de toekomstige primaire overschotten, bij ongewijzigd beleid en ongewijzigde wetgeving en onbepaald in de tijd, hoger is dan of gelijk aan de overheidsschuld. De toekomstige primaire overschotten worden beïnvloed door de vergrijzing, die op lange termijn leidt tot wat de budgettaire kosten van de vergrijzing genoemd worden: de geactualiseerde som van de variaties van het primair overschot die veroorzaakt worden door de vergrijzing in het kader van het huidige sociale en fiscale systeem waarvan de toekomstige generaties kunnen blijven genieten. Het beginsel van intergenerationele billijkheid vereist dat die kosten, ten minste gedeeltelijk, voorgefinancierd worden, wat het houdbaarheidscriterium impliceert.

De nieuwe voorgestelde formule breidt het houdbaarheidscriterium uit door het te baseren op de nettoactiva (waarde van de activa min de schuld of, omgekeerd, van de nettoschuld) in plaats van op  de schuld. De activa zijn hier het resultaat van een proces van opbouw van de netto-investeringen. De netto-investeringen worden bijgevolg opgeteld bij de toekomstige primaire overschotten waarmee rekening gehouden moet worden in het houdbaarheidscriterium.

Door deze verandering, die op economisch vlak meer gegrond is, legt de nieuwe formule meer de nadruk op de overheidsinvesteringen als essentieel en structureel element van het stabiliteits- en groeiprogramma (goedgekeurd voor drie jaar). Ze breidt de reikwijdte van de intergenerationele en intertemporele billijkheid uit naar de investeringen die de komende jaren voordelen zullen opleveren. Het houdbaarheidscriterium van de netto-activa leidt tot de opstelling van een basisformule om de doelstelling voor het saldo op middellange termijn te bepalen. Die formule stelt dat de MTO groter dan of gelijk aan een basisdrempel moet zijn die de netto-activa in procent van het bbp stabiliseert, plus de voorfinanciering van de budgettaire kosten van de vergrijzing min de netto-investeringen. In de veronderstelling dat de budgettaire kosten van de vergrijzing gelijk zijn aan nul, indien de activa gelijk zijn aan de schuld (de kapitaalvoorraad wordt volledig gefinancierd door middel van leningen), dan komt de formule neer op de gouden regel die werd ingevoerd in het Verenigd Koninkrijk: het tekort is gemiddeld gelijk aan de netto-investeringen en de schuldgraad ligt dicht bij 40% van het bbp.

Het houdbaarheidscriterium is relatief weinig veeleisend. Het komt erop neer dat, indien het criterium strikt in acht genomen wordt (gelijkheid tussen de nettoactiva en de som van de primaire overschotten), de nettoactiva in procent van het bbp gestabiliseerd moeten worden. In de meeste landen zijn de nettoactiva evenwel een nettoschuld: de schuldgraad overschrijdt ruim de waarde van de activa in procent van het bbp. Een hoge schuldgraad vergroot de risico's voor de financiële stabiliteit van de overheid en de financiële instellingen, stuwt de rentevoeten de hoogte in en bemoeilijkt het begrotingsbeleid. Daarom wordt in het algemeen een inspanning voor versnelde schuldafbouw toegevoegd aan het houdbaarheidscriterium stricto sensu. In de huidige berekeningsmethode van de MTO wordt bovendien een dergelijke bijkomende inspanning opgenomen. Vanaf welk niveau wordt de schuldgraad problematisch en weegt die op de groei en de rentevoeten? Er is hieromtrent geen duidelijk antwoord voorhanden in de literatuur. Met het Verdrag van Maastricht werd een grens van 60% van het bbp ingevoerd: dat cijfer werd een te bereiken referentie, in het bijzonder voor de landen van de eurozone. In welke tempo moet de schuldgraad convergeren naar 60%? Er is wederom geen economische analyse die hier een antwoord op geeft. Het begrotingsverdrag vereist evenwel een vermindering met 1/20ste van het verschil tussen de schuldgraad en 60%. (Momenteel dringt die regel zich op als een bijkomende beperking en verstoort die de onderliggende logica van de MTO door procyclische budgettaire aanpassingen op te leggen in een periode van lage inflatie.)

De nieuwe voorgestelde formule poogt de financiële duurzaamheid te waarborgen en de risico’s voor de financiële stabiliteit te beperken door een bijkomende inspanning voor de verlaging van de schuldgraad te integreren voor de lidstaten met een schuld van meer dan 60% van het bbp. Ze zegt niets over het tempo van de schuldafbouw. In de bijlage wordt evenwel een evaluatie uitgevoerd met een tempo van 1/20ste van het verschil tussen de schuldgraad en 60% van het bbp. In totaal kan – door rekening te houden met de netto-investeringen in de zogenaamde basisformule voor de berekening van de MTO – de doelstelling voor het begrotingssaldo op middellange termijn verlaagd worden, terwijl de budgettaire kosten van de vergrijzing en de inspanning voor versnelde schuldafbouw een verhoging van de saldodoelstelling nodig maken. Die basisformule telt vier elementen op: een stabiliseringsdrempel op lange termijn van de schuld of de nettoactiva, de budgettaire kosten van de vergrijzing, de netto-overheidsinvesteringen en de versnelde schuldafbouw. In de onderstaande tabel worden de componenten van de huidige basisformule en de voorgestelde formule vergeleken.

Wanneer de voorgestelde basisformule wordt toegepast op de Belgische situatie, telt die de waarde op van de volgende componenten: een stabiliseringsdrempel -2,1%, de voorziening van 1/3 voor de budgettaire kosten van de vergrijzing: 2,4%, de versnelde afbouw: 1,9% van het bbp en de nettooverheidsinvesteringen: 0,3% (die in wezen negatief zijn), of een MTO van 2,5% van het bbp (een overschot), terwijl de huidige formule uitkomt op een MTO van 1,3% van het bbp! Het grote verschil ligt in de versnelde schuldafbouw die in de huidige formule slechts 1,1% van het bbp bedraagt. Als wij uitgaan van dezelfde versnelde schuldafbouw en netto-investeringen van nihil, zouden wij op hetzelfde resultaat uitkomen: een overschot van 1,3%. Wat er evenwel verandert, is het feit dat de regering zou kunnen besluiten de overheidsinvesteringen te verhogen. Hierdoor zou een lagere MTO mogelijk gemaakt worden. De middellangetermijndoelstelling zou zo tot 0% van het bbp teruggebracht kunnen worden met netto-overheidsinvesteringen van 1,4% van het bbp die de kapitaalvoorraad in procent van het bbp zouden stabiliseren.

Om een idee te geven van de impact van de voorgestelde formule, werd die toegepast op de andere EUlanden op basis van de cijfers van 2012 die de huidige MTO bepalen (en een hypothese met betrekking tot de waarde van de activa die niet gekend is in de huidige nationale rekeningen). Die cijfers en MTO's zullen binnen enkele maanden herzien worden. Daaruit kunnen we besluiten dat, net zoals voor België, de voorgestelde formule ambitieuzer is dan de huidige formule (evenwicht of overschot), tenzij de versnelde schuldafbouw van de huidige formule wordt gebruikt in plaats van de vermindering met 1/20ste van het verschil tussen de schuldgraad en 60%, en ook dat die de mogelijkheid biedt aan de regeringen om de MTO te verlagen door de investeringen te verhogen.

De berekeningsmethode van de MTO wordt niet beperkt tot de basisformule die tot hiertoe is aangevoerd. Indien wij de huidige benadering overnemen, zou de regel het resultaat zijn van het maximum van drie elementen: (1) het resultaat van de basisformule, (2) de minimumbenchmark die inhoudt dat de MTO hoger is dan een waarde waarvoor de stabilisatoren kunnen spelen in normale omstandigheden, zonder dat het begrotingssaldo de grens van 3% van het bbp overschrijdt en (3) een absoluut minimum van -0,5% van het bbp voor de landen van de eurozone en -1% voor de andere landen. Hoewel de nieuwe basisformule de mogelijkheid biedt de investeringen te verhogen, zal de marge voor de verhoging in veel landen – en in het bijzonder de landen van de eurozone – zeer beperkt zijn omdat de waarde van de MTO op de beperking van het absolute minimum zal stuiten. De theoretische geldigheid van het absolute minimum van -0,5% kan uiteraard in vraag gesteld worden. Dat absolute minimum werd immers opgelegd als antwoord op de staatsschuldencrisis en zou waarschijnlijk herzien kunnen worden in een kalmere eurozone.

Indien er een grondigere analyse wordt uitgevoerd van de inspanning voor versnelde schuldafbouw en de te verrekenen activa en investeringen nader bepaald worden, houdt de nieuwe voorgestelde formule een aanzienlijke en structurele verbetering in van de regels van het Pact. Ze is theoretisch onderbouwd en door de bijzondere behandeling van de investeringen worden, in tegenstelling tot de huidige formule, de doelstellingen van het begrotingsbeleid efficiënter verdeeld onder de verschillende beleidsniveaus. De MTO kan immers rechtstreeks verdeeld worden onder de verschillende beleidsniveaus zonder dat er een uitzondering gemaakt moet worden of een compensatie voorzien moet worden tussen de beleidsniveaus die investeren en degenen die niet investeren, wat op politiek vlak altijd ingewikkeld is. Bovendien worden de aan de openbare instellingen toe te wijzen doelstellingen uitgedrukt in termen van verandering van hun nettoactiva, wat meer in lijn ligt met de beheersbeginselen van de ondernemingen.

De nieuwe formule vereist geen herziening van de verdragen. De beperkingen van het absolute minimum waarin het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en governance voorziet, zouden niettemin desgewenst geleidelijk uitgebreid kunnen worden in lijn met de voorgestelde formule: voldoende overheidsinvesteringen bevorderen om de verhouding tussen het overheidskapitaal en het bbp te bewaren.